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农村三资监管工作的实践和探索
农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）管理问题，是基层广大干部群众普遍关心的热点问题，也是容易滋生消极腐败现象的重点领域。强化农村集体“三资”管理，推行农村集体“三资”委托代理服务，对于加强农村基层党风廉政建设，促进农村经济又好又快发展，推进新农村建设具有十分重大要的意义。为创新农村集体“三资”管理机制，宜昌市在农村集体“三资”清理和监管代理工作方面，进行了大胆而有益的探索和实践。
一、主要问题
我市在农村集体资金监管上探索多年，从当初的村账站管到实行会计委托代理服务，从会计委托代理服务到现在推行的农村集体“三资”委托代理服务，各个阶段都取得了明显成效。但是由于历史原因，一直以来只重视资金的监管，在资产，尤其是资源上缺乏有效的监督管理，更重要的是有些地方由于管理体制不顺、制度不够健全、管理不到位等原因，导致农村集体“三资”管理存在一些不容忽视的问题。主要表现为：一是农村集体资金管理不严，非生产性开支较多，重大收支事项不民主；二是农村集体资产家底不清，责任不明，主体缺位；三是农村集体资源利用不合理，经济效益不高，操作不透明，发包不规范。这些问题在一定程度上
挫伤了广大农民群众的生产积极性，造成了干群关系比较紧张，影响了农村社会稳定，制约了农村经济健康发展。
二、主要做法
各地在开展农村集体“三资”清理和监管代理工作中，严格按照组织试点、宣传发动、清查建档、规范管理、建章立制、检查验收等六个步骤扎实推进，圆满完成了各阶段的工作任务。其主要作法是：
（一）加强组织领导，打牢“三资”代理基础工作 各地坚持把农村集体“三资”清理和监管代理工作作为推进反腐倡廉建设“十个全覆盖”的重中之重来抓，认真组织，明确责任，形成了一级抓一级、层层抓落实的上下联动工作格局。
1、制定方案。去年8月，市纪委、市财政局、市农业局和市监察局联合下发了《关于推进农村集体资金资产资源委托代理服务的实施意见》（宜纪发[2009]11号）文件，今年，又印发了《推进农村集体资金资产资源清理和监管代理工作全覆盖实施方案》（宜纪发[2010]10号）文件，对推行农村集体“三资”委托代理服务工作提出了明确要求。各县市区也都结合实际，制定了详细的实施方案。
2、建立机构。一是建立工作联动机制。在坚持党委统一领导、政府全面主抓的前提下，市、县（市区）两级都建立了由纪检(监察)、组织、农办、民政、财政、国土、农业
（农经）、审计、林业等部门负责人为成员的农村集体“三资”清理和监管代理工作联席会议制度。二是成立工作专班。各县市区都成立了领导机构和工作专班，形成齐抓共管、各负其责的工作格局。
3、抓好试点。去年9月，在夷陵区召开了全市农村集体“三资”监督管理工作会议。枝江市、夷陵区、当阳市王店镇作为试点单位在会上进行了经验交流，并参观了当阳市王店镇和夷陵区黄花乡农村集体“三资”管理试点现场，有力促进了全市农村集体“三资”委托代理服务工作全面开展。随后各地也迅速开展了试点。
4、宣传引导。推行农村集体“三资”委托委托代理服务工作，是一件好事，也是一件难事。在实施之初，存在领导怕麻烦、村集体怕丢权、村干部怕监督、群众怕集体资金被乡镇占用的“四怕”现象。对此，各地采取措施，加大宣传力度，统一思想认识。一是召开领导班子会，传达会议精神，统一领导班子成员的思想，结合实际研究制定农村集体“三资”委托代理服务工作方案；二是召开村干部动员会，安排部署农村集体“三资”委托代理服务工作；三是召开村民或村民代表会，统一群众思想，由群众表决是否对村集体的“三资”实行委托代理；四是召开培训会，对村干部和工作专班进行业务培训，确保政策执行不走样。五是发放公开信，张贴宣传标语，宣传农村集体“三资”委托代理服务工
作的好处、有关政策和工作程序，让广大群众知晓政策，积极参与和支持开展农村“三资”委托代理服务工作。
（二）强化工作措施，促进“三资”管理规范化 各地为防止农村集体“三资”清理和监管工作走过场、流于形式，积极采取有效措施，严格操作程序，确保了工作健康有序推进。
1、建好中心。依托原有的乡镇会计代理服务中心，组建农村集体“三资”委托代理服务中心，与各行政村签订委托代理协议，代理财务管理、票据管理、会计核算、档案管理等日常工作和农村集体“三资”产权交易的相关服务工作。代理服务中心根据各村的业务量配备工作人员，加强业务培训，实行专业化管理。经过规范化的建设，代理服务中心基本实现了机构、场所、人员、经费“四到位”。全市乡镇代理服务中心工作人员达364人，均取得《会计证》。
2、清查建档。清产核资是农村集体“三资”委托代理服务工作中最关键、最核心、最重要的一个基础环节。各县市区及乡镇工作专班，严把 “四关”，对各村“三资”进行了认真清理：一是清查登记关。按照清产核资统计表要求，对集体的每一项资产分门别类做好登记，确保不漏不错；二是群众参与关。在清理过程中，充分吸纳村民代表参加，资产评估和重估多方听取群众意见，体现了阳光操作，杜绝了闭门造车现象；三是公示公开
关。每个村在清查登记结束后，都在本村醒目的地方将清产核资情况进行上墙公开，接受群众监督。对群众提出的问题认真记录，并做好解释和整改工作，让群众满意。四是审核建档关。对公示无异议的农村集体“三资”分别设置台账一式二份，村和代理服务中心各一份。村集体所有的“三资”由乡镇政府统一颁发印有县市区政府印鉴的所有权证和处分权证。通过清查建档，确保了资金回“笼”、资产入账、资源上册，做到了账实、账账、账表、账证、证证“五相符”。
3、规范管理。为规范管理，各地将全面清查登记后的农村集体“三资”纳入乡镇农村集体“三资”委托代理服务中心统一监管，并逐步实现电算化。实行“五个统一”规范化管理要求：一是统一设置账户。将各村在金融机构开设的所有账户一律取消，由代理服务中心统一在金融机构开设“村级资金核算专户”，实行“单一账户管理，分村设账核算”。二是统一使用票据。统一印制“村级收入专用票据”和“村级往来资金结算票据”。三是统一代理流程。每村设一名报账员，负责向代理服务中心报账、业务联系、村务公开及日常财务收支工作。每笔村级财务发生时，经办人必须取得有效原始凭证，注明用途并签字，交民主理财小组或村务监督委员会审核并签署意见，再经村党组织、村委会负责人审批联签后，由报账员报代理服务中心审计后入账。对不符合规定的一律不准入帐。四是统一议事程序。“三资”日
常管理统一纳入村民代表大会议事内容，在开发、出租、出售、使用资产和资源或“三资”产权主体和数量发生变动时，先由村“两委”、村务监督委员会共同讨论提出意见，按“四议两公开”（党支部提议、村“两委”联席会议商议、党员大会审议、村民代表大会决议、方案公开、结果公布）程序民主决策后，报代理服务中心备案并履行有关手续。五是统一招投标管理。对资产、资源的承包租赁和工程建设项目，一律实行招投标制度。履行民主决策程序，严格审核监管，组织公开招投标。
4、完善制度。按照《关于推进农村集体资金资产资源委托代理服务的实施意见》（宜纪发[2009]11号）文件要求，各地结合实际，规范了资金管理制度、健全了资产管理制度、建立了资源管理制度等共13管理制度，促进了农村集体“三资”代理和监管规范化。同时，制定了服务中心工作制度、工作职责和工作程序，确保代理服务工作科学、规范、有序进行。
（三）创新监督手段，提升“三资”管理绩效 各地紧紧围绕群众最关心的热点、难点问题，不断创新监督手段，加大监督力度，扩大监督层面，有效地促进了各项工作的深入开展。
1、督导检查。在推进农村集体“三资”清理和监管工作中，市、县两级都认真开展了检查和督办。市农村集体“三
资”清理和监管代理工作联席会议办公室多次组织检查组和督导组，进行检查督办，下发督查通报，指出存在问题，提出整改意见，明确工作要求。
2、民主监督。一是财务公开。统一规定公开的内容、时间、程序和形式，将农村集体“三资”运营情况和各项财务收支进行公开，接受全体村民监督。做到常规事项定期公开、急重事项即时公开、群众点题事项随时公开。二是民主理财。各村成立村务监督委员会和村民主理财小组，积极参与村级重大投资项目、工程建设项目、村级经济合同签订、村级支出、财务公开等事项，对农村集体“三资”管理进行监督，及时提出整改意见。
三是民主决策。农村集体财务预决算方案和重大农村集体“三资”管理使用事项，按“四议两公开”程序实行民主决策，严格审核。全市村级财务公开率和民主理财率达100%。
3、综合监管。把农经审计、查处违规违纪案件等行业监管、纪检监督有机结合起来，使监管融入农村集体“三资”管理全过程，确保监督规范化、科学化、立体化。
三、初步成效
两年来，全市农村集体“三资”清理和委托代理服务工作，在上下各部门的共同努力下，通过规范化管理、阳光下运行、多元化监督等措施，基本实现了农村集体“三资”委托代理服务工作全覆盖，达到了“五化”要求，即：工作程
序化、制度规范化、监督公开化、交易市场化、服务一体化。截止到10月底，全市100个乡镇全部建立了农村集体“三资”委托代理服务中心，1401个村的农村集体“三资”全部纳入服务中心实行委托代管。通过清产核资清理债权115954.19万元，清理债务141623.26万元，清理资产2029515.31万元，新增资产1662139.13万元。资产资源处置发包和项目建设开展招投标共986宗，标的额13161.02万元。从推行农村集体“三资”委托代理服务工作一年来的运行实践来看，已取得了明显成效：
（一）规范了管理行为，推进了基层党风廉政建设。实行农村集体“三资”代理代理服务后，既规范了村干部的从政行为，又保障了群众的民主权利，有效地控制了村级不必要的非生产性开支，杜绝了公款私存、白条抵账、支出无度和集体资产跑、冒、滴、漏等违法违纪行为的发生，从源头上遏制了基层腐败现象的发生，推进了基层党风廉政建设，也强化了基层民主政治建设。
（二）改善了干群关系，促进了农村社会和谐。实行农村集体“三资”委托代理服务后，使村集体的经济活动，变过去的事后监督为事前、事中、事后全过程监督，农村集体“三资”管理更加规范，更加严格，更加透明。透明度的提高，拉近了干部与群众之间的距离，消除了干群之间的对立抵触情绪，干群之间更加团结，农村社会更加和谐稳定。
（三）盘活了集体资产，壮大了集体经济实力。为盘活集体资产，各地通过清产核资和处置资产来确保集体资产、资源保值增值，增加集体经济收入。一是清产核资。通过对村集体资产摸底、登记、评估，明确了村集体资产的分布、存量、结构及效益状况，做到了心中有数，防止村集体资产被闲置、流失和侵占。二是处置资产。按照集体资产、资源处置办法的规定，通过公开招投标的方式，将集体土地、山林、茶园、果园等资产、资源进行开发利用，增加了集体经济收入。
四、经验体会
农村集体“三资”委托代理服务工作涉及面广、政策性强，是一项复杂的系统工程，必须科学谋划，有力推进。我市将此项工作作为反腐倡廉建设“十个全覆盖”的重要工作来抓，说明了领导的重视和工作的重要。我市农村集体“三资”委托代理服务工作之所以取得了较好的成绩和效果，主要有四个方面的体会:
（一）领导重视是关键。任何工作离开了各级领导的重视和支持就寸步难行，没有强大的领导阵容，也难以推开工作局面。此次试点工作，由纪检监察部门牵头组织，坚持在当地党委、政府统一领导下开展工作，切实提高了组织协调力度，这是一条非常成功的经验。同时，市纪委联合多部门多下发文件，明确工作目标和原则，提出工作措施和要求，要求各地在先行试点的基础上，从农村集体“三资”清查和建立完善相关制度入手，有组织、有步骤地全面铺开。
（二）群众参与是前提。农村集体“三资”管理是经济管理，涉及到农民群众的根本利益。“清产核资”、“民主理财”、“四议两公开”等贯穿于农村集体“三资”委托代理服务工作之中，其每一个环节都需要基层干部群众的大力支持。仅以农村集体“三资”清查工作为例，此项工作刚开始，就存在少数村干部惧怕清理出问题，不愿搞清理；少数农民群众认为清理起不到多大作用，不想参与清理；少数乡镇干部认为目前农村财务会计代理制比较规范，不需要清理等认识误区。针对这种情况，各级党委、政府多次召开会议，利用报刊、电视、发放宣传单、走村入户等形式，宣讲开展农村集体“三资”清查的重要意义。通过宣传发动，基层干部群众参与热情提高，形成了和谐的清理工作环境。由于基层干部群众的大力支持和广泛参与，为全面清查和摸清农村集体“三资”底数的工作，奠定了良好群众基础。
（三）规范管理是保障。推行农村集体“三资”委托代理服务工作，得到了广大群众的大力支持和拥护，但实行委托代理之后，能否管好，能否让农民群众满意，这是一个考验。为此，各地结合实际出台了一整套管理制度，并监督执行，用制度来规范管理行为，用制度来约束行政行为，从而保证了工作的高质量，管理的高效益。
（四）监督检查是保证。监督检查是防范问题、发现问题、堵塞漏洞、纠正问题的关键措施。从办试点开始到全面铺开，各县、乡（镇）两级纪委、经管、财政部门就始终坚持对每一个环节进行检查督办，每完成一步都进行检查验收，一步不走完，不能进入下一个程序。全部工作完成后，统一组织检查验收，从而保证了工作质量。
虽然我市农村集体“三资”委托代理服务工作取得了一些成绩,但由于这项制度实施时间还不长,还存在群众参与积极性不高、农村集体“三资”管理制度不落实、集体经济实力不强、村级债务包袱沉重等问题,这都需要我们进一步探索和完善。今后,我们将借鉴先进经验,取长补短, 巩固农村集体“三资”委托代理服务工作成果，发展壮大村级集体经济实力，努力把我市农村集体“三资”管理工作做得更加完善、更加规范,推动农村经济又好又快发展。
湖北省公安县狮子口镇农村集体“三资”管理工作调查
农村集体“三资”管理工作开展以来，狮子口镇以农村集体“三资”管理服务中心为平台，以实行村帐代管、招投标委托、集体资产资源监管等三项制度为抓手，有效加强农村集体“三资”管理，在稳定和完善农村基本经营制度、壮大集体经济、推进基层廉政建设、维护农村集体经济组织和农民的合法权益等方面，取得了明显成效。
一、主要做法
(一）推行“村帐代管”制度，规范农村财务管理行为。“村帐代管”是在村级资金所有权、使用权不变的情况下，由乡镇“三资”管理服务中心代理各村账务。主要是“三统一”、“三监管”。“三统一”：一是统一银行账户。服务中心在银行开设一个账户，在签订委托代管协议的基础上，按照“集中管理，分村核算”的原则，各村在与服务中心办理财务移交后，对转移支付、财政补助资金、资产资源处置变现收入等所有村级资金，全部存入专户，由服务中心以村为单位分户记账核算。二是统一支出审核把关。对村实行备付金制度，备付金额根据村级规模大小、可用资金等情况，由服务中心核定。各村日常小额开支从备付金中列支，备付金列支用完的，可凭开支据，另行增加。对村级较大开支事项，须经村委会或者村民代表会议讨论研究同意，并填报“大额备付金领取申请表”，报乡镇分管负责人审批，服务中心审核后，再行办理拨付手续。村级支出要过四关：负责人审批关，村干部会审关，民主理财小组唱票评据关，服务中心专管人员审核关。三是统一由服务中心代理记账。服务中心会计人员按照规定的会计科目进行记账，并负责原始凭证整理、报表上报、下传和资料归档。“三监管”：一是村级收入监管。对村级收入实行统一的专用票据，实行票据领用登记、核对、核销制度，村级收入必须按时存入专户；服务中心严格实行收支两条线的管理，防止坐收坐支和资金体外循环。二是预算监管。服务中心年初按照财务制度，编制各村年内预算，村内的开支必须严格按预算执行，超预算开支的，村级预
先实行书面报告，并经乡镇分管负责人审批同意后，服务中心方可列支；服务中心对预算执行情况提供年度报告。三是债务监管。服务中心对村级债务实行严格监督，禁止村级举债办事。
(二)推行“镇村招投标委托制度”，规范农村招投标市场。镇“三资”管理服务中心安排专门的招投标工作人员，各村招投标事务全部在乡镇“三资”管理服务中心平台办理，村级不允许自行组织招投标活动。农村集体资产的处置以及资源的租赁、发包与拍卖等，统一在“三资”管理服务中心平台操作下进行。具体办理程序为十个步骤：一是由村民代表拟定方案，并形成决议；二是办理招投标事宜；三是申报审批；四是发布公告和信息；五是资产评估；六是接待报名；七是现场交易；八是办理手续和签订合同；九是公示结果；十是资料归档。在具体操作过程中，严把“四关”：一是把好民主观。对纳入服务中心运作的项目，看是否经村民代表会议表决通过，符合民意。二是把好标的评估关。村级要成立资产评估预算小组，对资产评估不能达成一致意见或者评估不准确，要求专业机构评估的，由村向镇服务中心报告，由服务中心聘请有资质的评估单位进行评估，村评估小组成员参加，确保工程项目预算评审和资产资源价值评估结果准确。三是把好信息公告关。对纳入服务中心运作的项目，在镇村公开栏进行公告公示，对涉及村组的要公示到组，对涉及原承包主或者原租赁主的，由服务中心将书面通知送达到户，尽量做好交易事前工作，防止和避免不利于交易的事件发生。四是把好现场运作关。竞标和招标活动参照《招投标法》和《拍卖法》的规则，原则上在乡镇设置的固
定场所进行，必要时到村交易。“三资”办负责人主持招投标会议，乡镇纪检、监察干部、村民代表全程参加。
(三）推行“农村集体资产监管制度”，规范集体产权管理。形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的集体资产资源管理体制和运行机制，是服务中心的重要职责和监管目标。推行“农村集体资产监管制度”，有利于解决过去集体资产资源挪用占用、闲置浪费、产权不明的问题。首先是开展财产清查。乡镇“三资”管理服务中心会同村资产清查小组开展清查登记，在登记的基础上，实行“五账二簿”管理。“五簿”即建立五本台账：固定资产台账，债权债务往来台账，家庭承包方式土地登记台账，资产资源其他方式承包登记台账，土地流转登记台账。“二簿”即农户年度结算登记簿，经济合同及相关合同登记簿。在全面开展财产清查的基础上，服务中心把清理登记后的资产资源总额，与财务管理的资产资源数据对口，需要调整的找出原因，调整时由村清查小组书面说明情况。财产清查统一后，服务中心每半年或一年组织一次盘点，做到帐物相符，帐实相符，帐帐相符。对村级资产资源的处置，服务中心严格把关，未经村民代表会议讨论决定擅自处置的，要求迅速纠正，对违纪违法的，交由有关部门依法依规查处。
二、取得的主要成效
(一)保证了农村集体资金运行安全。该镇“三资”管理服务中心年度代管资金近千万元，实现的收入资金全部存入专户。资金管
理实行印件分离，现金支票运作，支付款项实行审核审批制，并定期盘点和核对银行帐户，有效保障了资金运行平稳、安全。
(二）提升了农村集体资产资源的效益。该镇通过对资产的清理清查，在明晰产权的基础上，对村级资产实行效益化监管，半年内，镇农村集体“三资”管理服务中心处置农村闲置资产50万元，增加效益10万余元。该镇农村集体资产资源的租赁、拍卖和发包，均在镇“三资”管理服务中心办理，并采取竟拍方式，公开、公平、公正发包、租赁和拍卖。半年内，集体资源效益处置收入30万元，增值10余万元。村级资产资源效益的增加，增强了村集体经济组织服务功能，稳定和进一步完善了农村基本经营制度，维护了集体经济组织和农民的合法权益。
三、存在的问题及建议
(一）存在的主要问题。一是“三资”管理在法律上存在一定争议。如《村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法进行经济活动的自主权”。乡镇“三资”管理服务中心代理和监管农村集体“三资”后，削弱了村集体经济组织自行处置的权利，虽然在效果上明显表现为利大于弊，但法律依据不足。二是村民法律意识差，增加了“三资”管理执行难度。主要表现为：家庭承包、土地确权执行难到位；集体资源承包到期后再行发包，难以按时执行；农村经济合同由于普遍额小面广，履约执行难度较大。三是乡镇“三资”管理人员法律意识和业务能力有待提高。
(二）几点建议。一是加大对乡镇“三资”管理人员的培训力度，提高业务能力和操作水平，主要是加强法律法规的培训，如《招投标法》、《拍卖法》等。二是规范和统一与农村集体“三资”管理相关的文本，保证“三资”管理规范运作。三是加强对农村干部、农民在法律法规方面的培训和宣传教育，为“三资”管理创造良好的运作条件。
二、农村财务管理上的创新探索与具体做法
（一）建立机构，健全组织。加强村集体经济组织财务管理，强化监督制约机制，促进农村经济发展和社会和谐稳定。根据农村财务管理的特点，街道构建了农村财务管理的三层监督机制：第一层面是健全各村民主理财小组。规定了民主理财监督小组一般由3至5人组成，组成人员必须懂农村财务，在群众中具有威信、办事公道、热心为民的人士，并有权对村级财务进行全过程监督，街道有关部门每年不定期的对民主理财小组组长进行业务培训；第二层面是以片为单位建立了财务网络小组，定期开展各项活动。活动中，各村财会人员对各村的帐户相互检查、相互学习、交流经验，对发现的问题各抒己见。这一做法得到了村干部和民主理财小组的认可，促进了村级财务管理的规范化。第三层面是成立由纪委、农经、社会事务、财政等部门主要负责人组成的检查督导小组，实施一年不少于四次的日常内部监督和审计结果的督办制度，确保村级民主及财务管理各项制度的贯彻落实。同时街道办事处主任代表街道与各股份经济合作社签订了甬江街道农村财务管理责任状，明确了村级财务管理实行“一票否决制”。
（二）建立制度，完善内容。为提高村级财务管理水平和管理效率，针对本地实际，建立了各项村级民主建设和财务管理制度，并强化措施确保落实。到目前，各股份经济合作社都建立了重大事项股东代表会议表决制、股东代表联户制度、党员股东代表接待室制度、“三权前置、一权独立”的民主决策制度等各项基层民主制度和村级财务收支预决算、大额现金使用日报制度、财务开支审批、现金存款管理、财产物资管理、合同管理、印章保管及使用、票据领用管理、财务档案管理等各项财务管理制度，还对非生产性开支实行“定额”制度，明确通讯费、报刊征订费等开支标准。建立村级民主管理、财务管理责任追究制度，推进农村
基层党风廉政建设。街道成立村级民主财务管理检查监督小组，负责日常的检查和监督，对在日常工作检查中违反村级民主管理、财务管理行为的，在规定时间内整改不及时或不到位的，直接与村干部的年度考核结果与工作报酬相挂钩，在规定时间内仍不整改的，由街道纪工委下发督办通知书，按分级负责、归口管理的原则进行问责处理。
（三）强化民主，实行公开。村务财务二公开制度设计的最终目的就是为了保障村民的知情权，针对村民提出的有关财务公开表式设计过于专业，群众看不懂等问题，街道对二公开工作提出了提高透明度的要求，具体途径：一是不断创新公开方法。甬江街道在外漕村制作了十米公开栏，对所有集体固定资产厂房出租的情况、收取租费的进展以图文并茂的形式予以公开监督，彻底解决村民群众看不懂、看不清、看不明的问题，收到了良好的效果；二是街道推出了村级重大事项民主决策记录簿制度，明确规定了10个事项为重大决策事项，要求各村在决定上述事项时，必须建立严格的审查和决策程序，在记录簿记录程序运作过程，并在二公开时把民主记录簿内容向村民群众公布。
（四）专业审计，力求实效。街道地处近郊，各村村级可用资金多，经济实力强，特别是近两年来，街道许多村因土地被征用后，各项补偿款陆续到位，导致货币资金急剧增加。为有效地防范资金管理风险，避免内部监管法律权威的缺乏性，从2004年6月开始街道提出由会计事务所等专业机构对15个股份经济合作社进行审计，截止到2009年底共完成5个年度审计和村主要干部的离任审计，并对审计意见进行了梳理、汇总和整改、反馈，确保农村集体资产保值增值和安全，促进农村廉政建设，密切党群、干群关系，增强基层组织的凝聚力和战斗力。
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