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以协同监管促监管体制创新
中国证监会重庆直属办
唐昌放
协同监管有利于弥补体制不足
我们所称的证券市场的协同监管模式是指在充分发挥中国证监会对证券市场集中、统一监管职能的同时，加强证监会与地方政府在规范与发展证券市场方面的配合与协调，充分调动地方政府参与证券市场管理的积极性，弥补集中监管体制所存在的不足，做好监管工作。
众所周知，我国证券市场实行以直属国务院的中国证监会自上自上而下的集中、统一监管体制，并采用以事后监管为主的监管方式。这种以“条条”为主的证券监管体制，是我国发展证券市场的必然要求。它有利于破除各种形式的地方保护主义，全面地、不折不扣地贯彻党中央和国务院关于证券工作的各项方针政策，形成政令统一的证券监管机制，并与发达国家的成熟证券市场相接轨。六年来的实践证明，集中监管体制在我国国有企业改制、投资者利益保护等方面都发挥了重要的作用。
但是，在充分肯定集中监管体制正确性的同时，我们也必须按照与时俱进的要求，冷静和辩证地看到，我国证券监管体制是在市场经济不发达、法规体制不完善、诚信体系不健全的历史条件下建立起来的，并仍然在这种历史条件下运行。因此，证券监管体制不可避免地带有特定历史条件所赋予的局限性。从证券监管部门的职能定位与实践来看，当前证券监管体制主要面临着监管力量的单一性和由事后监管带来的监管工作的时滞性两方面局限。
监管力量的单一性的局限主要表现在市场的监管责任过分集中，导致监管者力不从心。证券市场有着政府、公司、大股东及中介机构等多种参与者，参与各方应该有各自应负的责任，但是，由于转轨时期新兴市场的种种局限，市场参与各方常常违背道德规范，把自己承担的责任全部或大部分转嫁给市场。在单一部门监管的情况下，市场又把所有的荣辱兴衰转嫁给监管者一家。而客观地讲，由于证券市场涉及面广，监管内容复杂，难度大，加之监管者缺乏相应的法律手段和技术手段，因此，无论监管者的主观愿望如何良好，监管者根本就无法承担其责任之重。监管的力量往往落后于市场的要求，监管总是显得力不从心。
事后监管的最大好处在于减少行政干预，保证公允性。但是，因为我国证券监管对象从地域上横跨东西南北，发展水平参差不齐；从利益主体上看既有中央国有、地方国有、私有、外资等等，利益主体涉及方方面面；单纯的事后监管也容易产生监管形式化的局限。首先，它容易割裂规范与发展的关系。似乎监管部门只管规范，地方政府只管发展，事后的规范往往变成了“时点”上的规范。但是作为证券市场基础的上市公司的发展是一个过程，对上市公司的规范也必须在是全过程中体现。因此，如果不借助于全过程的规范，“时点”上的事后规范显然被动无力。其次，事后监管在事前、事中规范方面也难有作为。最后，单纯事后监管难以从根子上防范和化解风险。
为克服我国证券监管力量的单一性、监管工作的时滞性，更好地规范发展证券市场；调动市场参与各方，特别是地方政府参与监管的积极性，就显得十分重要。
构建协同监管模式是现实选择
从我国证券市场的现实特点上看，构造协同监管模式就不仅是重要的，而且是必要的。
首先，国有股比重大是我国证券市场的最基本特征。我国大部分上市公司是国有企业剥离改制上市的，上市公司有一个集团作为关联大股东，而集团公司往往又是地方政府的骨干企业。集团公司的是否规范运作直接 1 影响到上市公司行为。集团公司在证监会的监管之外，地方政府则可以通过规范大股东的行为来保证上市公司的规范运作。
其次，包括证券市场在内的市场资源的配置权大都由政府控制。资产重组是证券市场资源配置最常见、最基本的形式。地方政府作为大部分上市公司的大股东，在资产重组过程中自始至终都起到特殊的作用。只有发挥了地方政府的积极性，才能使资产重组规范而有效的开展。
再次，地方政府在完善法人治理方面有重要的，甚至是决定性的作用：由于我国特殊的历史原因，无论是董事会、监事会的产生，还是经理市场的培植与运作，都需地方政府的支持与参与，而证监会对于法人治理结构只能起到推动的作用。
最后，国有企业的战略结构调整仍然是证券市场功能发挥的一个主要方面，也是检验我国证券市场是否有效的一个重要标志。不同的地方，在支柱产业的选择、经济结构调整的范围、进度等方面，都有其特殊性，地方政府在这方面起到独到的作用。
另外，从监管的有效性角度看，与地方政府的协同监管，不仅是必要的，而且是可行的。因为首先，监管部门与地方政府在发展与规范证券市场的根本目标、根本利益上是一致的。其次，监管部门与地方政府客观上需要在职能上实现互补。地方政府在调整地方经济结构、运作当地上市公司与证券机构等时，客观上需要监管部门的介入、参谋、支持和指导，这样可以大大减少“事后违规成本”。而证券监管部门坚持事后处罚的同时，提前介入，将监管与服务前移，可以增强风险的预警性和预防性。因此双方加强沟通合作，形成事前、事中、事后全方位的监管体系，必将提高监管工作的效率和实效。
协同监管在重庆的实践和体会
建立什么样的协同证券监管体系，以及如何建立协同监管体系，一直是重庆直属办认真思考和努力探索的重大课题。通过不懈的努力，重庆辖区已初步建立了协同监管模式，而且取得了较好的效果，许多重大的市场风险被提前化解。
在实践中我们体会到，通过建立与地方政府的沟通与协调机制，引进地方政府参与市场规范，不仅能形成监管部门与地方政府事前与事后齐抓共管的良性互动局面，而且能前移监管部门的监管与服务，实现资本市场的稳定规范发展。我们主要有以下体会：
首先，明确思路，划分职能，共建监管平台。
明确什么思路呢？那就是地方政府具有管理地方经济发展、维护本地市场秩序的职能和内在需求，发挥地方政府地经济管理，行使出资人权利及行政监管权力，督促上市公司、证券公司及中介机构规范运作，化解风险的作用，弥补证监部门职能所不能触及的地方。证监部门也要发挥自己的人才、专业知识和信息综合能力，在企业改制、完善法人治理、调整产业结构等方面，发挥服务功能，积极配合地方政府的经济管理工作，使各项政策措施更切合实际、具备可操作性。
在职能划分上，地方政府应侧重于敦促上市公司及其大股东规范运作，完善治理结构，提高资产质量；监管部门侧重于事后查处与处罚，双方在职能上相互协同，形成互补，共同弥补“监管真空”，克服监管不到位的地方。
在共建平台方面，监管部门应积极配合地方政府的国有资产管理体制改革，配合地方政府的金融办、重组办等国有资产运作机构的工作。在全国证券期货监管工作会议召开后，我们主动与地方政府沟通思路、取得共识。配合重庆市政府成立了上市公司重组领导小组，由常务副市长任组长,我办主要领导任副组长。在确定重组领导小组职能和工作目标时，双方本着职责互补、协同配合的原则，确定了协调上市公司在资产重组中的重大问题，防范化解市场风险等6项基本职能。这样使组织上有了保障，在工作上有了明确的目标和方针。其次，形成合力，重点突破，化解风险。
一是监管部门应主动协助地方政府实施上市公司重组，促使其规范运作，双方共同及时防范、化解市场风险。二是监管部门与地方政府应加强合作，共同解决市场中出现的突发事件和应急事件，维护市场和社会稳定，确保一方平安。近年来在规范证券市场方面，我们与地方政府已经初步形成了良性互动的工作机制。重庆部分上市公司因各种原因，出现了一些运作不规范的情况，问题暴露后我办与地方政府花大力气共同帮助、支持这些公司积极整改：比如长安公司2001年上半年大股东占用上市公司资金达4.7亿元，关联交易也较大，我办通过与地方政府协调并召集大股东商讨对策，到年底彻底解决了这笔数额巨大的占用问题；再比如在渝开发重组过程中，我们利用监管制度和法规方面的专业优势，为政府主导的重组计划把关，使渝开发重组计划顺利规范地实施，摘掉了“ST”帽子，化解了市场的一大隐患。在证券市场违法违规行为的查处方面，我们建立了与地方政府公安、工商等部门的定期联席会议制度，互相通报工作情况，掌握违法违规案件的动态特征；支持地方政府侦破证券犯罪案件，先后协助查处了黎阳公司等一大批非法证券经营机构，维护了地方证券市场的秩序和稳定。在协调解决纠纷、维护市场稳定方面，我们针对西南证券历史遗留问题和经营亏损导致的流动性风险，配合政府支持西南证券通过两次增资扩股，化解了风险。同时，积极与地方政府合作，促成地方政府召开多次协调会，解决了ST东源的重大诉讼等问题，这些都使重庆辖区的高风险上市公司数量大幅下降，较好地化解了地方证券市场存在的风险。
最后，延伸服务，事前规范，推动发展。
在延伸服务方面，监管部门应配合支持地方政府做好证券市场发展规划和拟上市公司的遴选，使证券市场更好地服务于地方政府经济全局。同时，双方应共同加强证券、期货及市场中介机构的管理与培育，促进证券机构的改革创新和对外开放，协调金融资源的优化配置。在加强证券机构的培育，丰富投资品种方面，我们积极支持地方政府，争取成立了西部第一家证券投资基金管理公司，此外，积极支持本地证券机构增资扩股，向综合类券商发展。在拟上市资源的培育方面，我们先后多次向重庆市政府提出有关政策建议；针对现有拟上市公司存在的问题，我们也在调查研究的基础上，向政府及企业提出了相应的政策建议，引导拟上市公司规范发展的方向。例如在涪陵电力申报上市的过程中，我办针对地方电力与国家电力体制改革这一特殊时期的矛盾，从公司规范角度提出了既维护国家整个体制改革的权威性，又符合上市公司独立性的意见，使公司顺利通过了上市申请。在拟上市公司整体规划方面，我办紧紧抓住地方政府希望以上市公司带动整个地方经济的迫切要求，提出了“根本上规范才能迅速发展和早规范早发展”的思路，得到了地方政府的高度重视。此外，我们还承担了重庆市证券业对外开放推进的主要工作，从多方面促进本地证券市场的健康、快速发展。
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