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浅谈锻造我国社区矫正“阶梯式”管理机构
李沐阳
社区矫正是一种不使罪犯与社会隔离，并利用社会资源教育和改造罪犯的方法，是所有非监禁式社会改造罪犯的总称。随着刑罚执行理念从简单的惩罚到教育的转变，随着个别预防理论和教育刑理论在刑罚执行领域的主导地位的确立，社区矫正这种非监禁式、开放性的罪犯矫正方式越来越受到世界各国的青睐。作为“社区矫正”发源地的英美国家，他们的社区矫正已经发展的较为成熟，在矫正理念、矫正法律制度，矫正队伍结构等方面都相当完善。
美国社区矫正的管理机构具有多样性：既有政府的管理机构，又有非政府的管理机构；既有垂直的管理机构，又有平行的管理机构；既有矫正部门下设的管理机构，又有法院系统下设的管理机构；既有成人的管理模式，又有未成年人的社区矫正管理模式；在设置精简高效的行政管理机构的同时，又设置了大量社区矫正的工作机构。目前，美国在社区矫正的运作中，仍然在进行最佳管理机构模式的探索与选择，以实现公正与效率最大化。
社区矫正是我国刑罚制度的重大改革，2009年社区矫正试点在全国范围铺开，正式开启了探索中国特色社区矫正发展道路的里程碑，作为西方发达国家的美国，其社区矫正已有160多年的历史，目前已具有比较成熟的社区矫正管理机构和人员配置的模式，笔者认为，在我国社区矫正试点中有必要结合国情，学习和借鉴国外，特别是美国社区矫正管理机构和人员设置的模式。
俗话说：“事在人为”，中国社区矫正事业的深入前行和不断拓展需要健全的法律制度、成熟的工作理念和科学的工作队伍。其中，工作队伍的组织结构是否完备，人员配备是否合理，业务素养是否过硬，对于进一步推动我国社区矫正事业迈上新台阶具有不可或缺的作用，我国社区矫正历经8年磨练，在中国特色社会主义理论的高度指引下，逐步形成了各具特色、形式多样的社区矫正工作方法，社区矫正工作队伍也随着试点地区经济、社会发展水平而不断完善。但是随着我国社会高速发展，社区矫正管理机构建设的滞后性逐步显现，如何更好的推进矫正三级队伍建设、锻造社区矫正“阶梯式”管理机构，是当前社区矫正改革与发展的重要课题之一。
一、国外社区矫正队伍模式
目前，美国的社区矫正工作者主要包括缓刑和假释工作者，2004年，在美国的社区矫正对象中，缓刑人员有415万，假释人员有76.5万，社区矫正对象占美国所有正在服刑人员的70％。虽然部分州缓刑和假释的管理是分别进行的，但是大多数地区，社区矫正工作者是兼管缓刑和假释人员的，缓刑和假释工作者绝大多数都是属于政府或法院的工作人员，一般列入公务员序列。
为了避免在工作中的杂而不专，提高工作的效率和专业化的管理，美国的社区矫正工作者一般都有更为细化的分工，目的是能针对不同对象的不同特点更为有效地开展工作。除了以上提及的缓刑官和假释官之分外，在有的州，对缓刑官和假释官的工作按照工作性质和犯罪类别又作了进一步的分工，如有的工作人员侧重分管判决前的或假释前的报告，有的侧重对服刑人员的监督管理和矫正服务；有的按照罪犯的类别，要求工作人员对财产型犯罪、滥用毒品和酒精的犯罪以及性犯罪者进行分别的管理。在康涅狄格州的缓刑办公室中，缓刑工作人员可分为判决前报告缓刑工作者、分类缓刑工作者、强化监督缓刑工作者、一般监督缓刑工作者、性罪犯缓刑工作者、毒品犯缓刑工作者、技术违规罪犯缓刑工作者等。工作人员实行对缓刑和假释人员管理中的专人负责制，并保持一定的工作量，美国的缓刑和假释工作者管理案件的数量根据管理的类别和管理的程度而有所不同。
根据2001年的统计，每个缓刑工作者对一般缓刑管理的平均人数是133人，强化管理的是28人，电子监控的是15人；对一般假释管理的平均人数是73人，强化管理的是25人，电子监控的是21人。在对缓刑假释混和管理中，一般管理的平均数是94人，强化管理的平均数是25人，电子监控的平均数是33人。鉴于社区矫正工作的专业性、法律性要求较高，因此，对社区矫正工作者的选拔和配备也具有较高的要求。
对缓刑假释工作者个人的素质要求主要可表现为以下四个方面：①基本知识。缓刑假释工作者应该对刑事法律、警察工作、法院和矫正的体系、社会学、心理学知识有一个基本的理解和领悟。在一些司法区，特别是联邦的缓刑，由于白领犯罪的数量有所增加，当安排工作人员进行判决前的调查和监管时，要求工作人员具备一定的网络、安全、会计和银行业务的知识。②个人素质。缓刑假释工作者需要具备一定能力来应对各种罪犯，以及罪犯们的欺骗伎俩和敌意表露，能通过适当的方法来行使权力，与其他工作人员较好地配合，能够有条理地组织工作和准备文字报告。③承担责任。缓刑假释工作者必须勇于承担责任，这种责任是基于在处置罪犯时与其他部门打交道时产生的，并应该严格执行法律和遵守规则。④处理好外部关系。缓刑假释工作者必须能够有效地处理与不同机构和个人的关系，这种关系通常可分为两
类：一类是刑事司法执法的范围（警察、检察官、法官和矫正工作者），另一类是社会服务的范围（处遇、福利、就业和教育）。不同的机构往往对罪犯会有不同的态度，工作者必须对此予以适当的处置。
二、我国社区矫正工作队伍现状分析
2003年最高人民检察院、最高人民法院、公安部和司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中对社区矫正的定义是“社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体的民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动”。从《通知》的规定可以看出，我国的社区矫正队伍包括社区矫正执法者、专业社会团体和社会志愿者三部分组成。
南京市按照市委、市政府的统一部署，于2005年正式开始社区矫正试点工作，成立了由公、检、法、司、劳保、民政、财政等16个部门为成员的社区矫正工作领导小组，试点区县比照市级模式成立区级社区矫正领导小组。两级社区矫正领导小组下设办公室，市矫正办负责指导、监督社区矫正政策法规的实施，协调成员单位解决社区矫正工作中的重大问题，检查、考核本地区社区矫正实施情况；司法所作
为社区矫正的具体执行机构，负责具体落实国家有关非监禁刑罚执行的法律、法规，会同公安派出所做好矫正对象的监督、管理和考察，实施对矫正对象奖惩，组织矫正对象参加公益劳动，并开展法制、道德教育和就业指导，帮助矫正对象解决实际困难和问题。在社区(村)设立社区矫正工作站，充分依托社区力量开展对矫正对象的监督、帮扶。根据四部委的统一要求，结合我市实际矫正环境，我们组建了三支队伍：一支是以司法行政干警、公安派出所民警为主体的社区矫正执法者队伍；一支是公开招考聘用的社区矫正专职工作者队伍；一支是由社区干事、高校师生和机关离退休老干部、老党员组成的矫正志愿者队伍。
五年试点以来，我们始终以中国特色社会主义理论为指导，深入研究社区矫正工作方法，不断探索新形势下矫治帮扶社区矫正对象的有效措施，投入大量财力、物力建立了区级社区矫正公益劳动基地、多方吸纳驻区企业共同构建社区矫正技能培训基地、联系兄弟监所合力组建社区矫正警示教育基地等；在队伍建设方面，通过不断晚上社区矫正执法人员责任监督制度、建立健全矫正专职社工绩效考评机制、深入开展矫正队伍岗位“大练兵”、“大学习”活动，全面提升社区矫正专职队伍业务素养，试点至今，全市社区矫正对象重新犯罪率为，为维护社区安全稳定、构建和谐社会发挥了重
要作用。但在长期实践中，社区矫正工作队伍改革与发展相对滞后、甚至制约社区矫正深入推进的问题逐渐显现：
1、执法支撑不足，职权依据不充分。当前，司法行政部门开展社区矫正试点工作，主要是依据“两院、两部”《通知》和司法部印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，而现行《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》和《警察法》等法律法规，均明确规定社区矫正对象的刑罚执行权由公安机关行使，造成执法主体与工作主体相分离，执法主体并不负责社区矫正工作，工作主体没有执法权的两难局面。由此可见，制定《社区矫正法》已经成为我国刑事法律制度改革的必然选择，从根本制度上确定法律依据，明确分工职能已然迫在眉睫。
2、专职社工队伍流动性大，履职身份有待明确。社区矫正专职工作者作为一项新兴职业，在我国发展仍显缓慢。我市社区矫正专职社工队伍组建于2009年，现有在岗人员157名，矫正对象与专职社工比例达到15:1,专职社工通过面向社会公开招考，确保了初选人员较高的个人素养，上岗后，司法局定期与不定期的开展业务培训，全力保证专职社工队伍的先进性，我市专职社工也在日常工作中获得了高度评价。但是，就全省的专职社工队伍而言，由于没有编制、工资待遇较低等原因，个别地方一些高学历、高能力的矫正专
职社工已经选择跳槽，造成了矫正队伍的不稳定和人才流失，严重影响矫正工作的效果；另外，在当今依法行政的大环境中，矫正专职社工身份在实际工作中未免尴尬，社会对专职社工的身份依然存在较大疑问，虽然《江苏省社区矫正工作办法》已明确规定：“经政府公开招聘，专门协助社区矫正执法人员对社区矫正对象进行监督管理、教育疏导、生活救助等日常性事务管理的专职人员，称为社区矫正专职工作者”。然而，专职社工履行职责时不时出现的“被身份疑虑”正日趋成为专职社工开展工作的绊脚石，社区矫正专职社工队伍的专业化和职业化建设面临相当严峻的挑战。
3、志愿者队伍整体素质不高，参与度较低。目前，我区登记在册的社区矫正志愿者总人数达202名，矫正志愿者与矫正对象比例为1.5:1。社区矫正队伍构成中，社会力量参与度较低。
从现行的社区矫正实践可以看出，社区矫正志愿者队伍结构还是相当单薄，从我区社区矫正工作实践来看除去个人的一些主动申请成为社区矫正志愿者外，社会团体参与志愿者队伍的只有由老干部、老党员等关心下一代委员会组成的“五老志愿者”，其他社会力量包括社会团体和民间组织参与社区矫正工作的不多。
三、从社区矫正立法中夯实矫正法律支撑
社区矫正作为国家的刑罚执行活动，需要调整的关系具有多样性和复杂性，必须要有相应的法律作保障。现行法律中尚无“社区矫正”的明确表述，其相关规定散见于刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律和有关法规中，并且只涉及这项工作的适用对象、执法主体，对社区矫正工作人员的职责等缺乏相关规定。法律规范的不完备和滞后性严重制约着社区矫正试点工作的开展，已成为社区矫正发展的最大障碍。
加快社区矫正立法，正式确立社区矫正法律制度，是中央关于深化司法体制改革意见提出的一项重要任务，也是改革完善我国刑罚执行制度的一项重要内容。笔者认为，加强社区矫正工作队伍建设，必须从法律层面予以确认和保障。当前一方面应由全国人大常委会制定综合性的《社区矫正法》，为社区矫正工作提供有力的法律保障。社区矫正法要全面规定社区矫正的机构设置、职权划分、人员组成、执行对象、矫正形式、工作任务、执法程序、考核方法等内容。另一方面要积极推动立法机关通过修改刑法、刑事诉讼法来确定社区矫正的基本法律制度，明确社区矫正的判决、决定、诉讼、执行和监督的法律依据，并与社区矫正法相配套，以实现社区矫正机构设置的科学化、制度化和规范化，保证社区矫正乃至整个刑罚执行活动得以有效运行。
三、锻造我国社区矫正“阶梯式”管理机构
社区矫正是一项法律性、专业性和社会性很强的工作，应配备专门的刑事执法人员，也应整合各种社会力量协助社区矫正工作的开展。2008年1月9日颁布实施的《江苏省社区矫正工作办法》已经明确，社区矫正工作人员包括社区矫正执法人员、社区矫正专职工作者和社区矫正志愿者。
1、以转变政府职能、推进机构改革为契机，在司法局内设社区矫正管理局（二级局），成立社区矫正警察队伍。社区矫正是一项严肃的刑事执法活动，因此，有必要在司法局内设“社区矫正执行局”，专职负责社区矫正执行工作的组织、监督和管理。另外，从我国《刑法》、《人民警察法》等现行法律来看，与罪犯有关的执法活动都设有警察编制，训诫、治安处罚和收监等强制措施必须由警察才能行使。区县司法局由具备警察身份的人员专职从事社区矫正工作，可以给犯罪分子以必要的震慑力，有助于进一步强化社区矫正对象的在刑服刑意识，在体现人性化的同时，保障执法的严肃性。目前，天津、湖北武汉、广西钦州分别于2005年、2009年和2010年正式组建了社区矫正警察队伍，迈出社区矫正改革的重要一步。根据我市五年社区矫正试点的总体情况分析，笔者认为，社区矫正警察队伍的组建应当形成一套完备的录用体系，参照目前社区矫正专职社工与矫正对象普遍达到15:1的比例，社区矫正警察编制人数可按与矫正对象30：1的比例配备，采取面向社会（可附社区矫正工作经验的要求）公开招考，并参考目前我国政法干警录用体制改革的新思路，既可采用直接考任，也可以考试录用后先送入政法院校深造，毕业后再行任职的模式进行，这样既有助于从现有社区矫正专职工作队伍中选拔优秀人才，也能将社会上愿意投身社区矫正事业，且具备发展潜能的各类精英汇聚到社区矫正建设大军中。
2、不断发展社区矫正专职工作者事业、大力提升专职工作者职业化水平。社区矫正专职工作者的主要职责是在社区矫正执法人员的组织、领导或指导下，根据工作职能的划分，对矫正对象进行监督管理、教育疏导、生活救助等日常事务性管理，笔者认为，专职社工的工作性质在某种程度上应当属于行政辅助，是矫正执法者身边的“重要帮手”，可以在很大程度上缓解矫正执法人员的工作压力，因此，有必要将矫正专职社工与普通意义上的社会工作者加以区分，可以考虑参照正在进行的事业单位改革，授予专职工作者公益性事业身份。此处基于两点考虑：首先，社区矫正专职工作者身为行政辅助人员，是社区矫正事业深入发展的重要力量，其工作内容横跨行政管理与社会公益两大领域，符合我国设立事业机构的根本宗旨，依据现有事业编制的类别（公益类事业编制与行政管理类事业编制），可以在适当时候对专职社工通过目标考核的方式下发公益类事业编制，由各区县司法局负责监督、管理和指导。其次，将专职社工列入事业编
制管理有利于进一步建立健全专职社工目标考核责任制，有利于实现更为科学、规范的管理，有利于保持专职社工队伍的稳定性，可以更好地实现专职社工的自我价值，保证社区矫正一线队伍的实战能力。
3、设立社区矫正志愿者之家，优化志愿者队伍。社区矫正志愿者是专业力量的必要补充，是推动社区矫正工作社会化的重要角色。在区一级，可设立社区矫正志愿者之家，为组织志愿者培训、开展志愿者学习交流活动提供平台。同时，建立社区矫正志愿者人才储备库，为社区矫正工作不断供应新鲜血液，对那些不适宜继续从事社区矫正工作的志愿者要及时进行调整、更换，将资源优势整合为发展优势。此外，要加强社区矫正的宣传，促使社区矫正的刑罚理念深入人心，吸引更多的社会团体进入社区矫正志愿者队伍。加强社区矫正志愿者队伍，要探索出一条高效的社区矫正志愿者选拔机制，将有能力、有素质的人员和社会团体、民间组织选拔到志愿者队伍中，完善评估机制，确保优胜劣汰，保证社区矫正工作的质量。建立强效激励机制，以此激发社区矫正志愿者的内在工作动力。强化培训，提高志愿者工作能力。在今后的立法中，应该明确社会力量参与社区矫正队伍应该在专业人员的指导下进行，应该明确社会团体、民间组织及用人单位的社区矫正协助义务（如社区矫正对象的帮教安置问题），法律应该明确半职业的非专业团体居委会、村委会的权利和义务，同样也应该社区矫正志愿者的相关权利和义务。
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