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今年以来，昆山市按照惩防体系建设的总体要求，从反腐倡廉建设实际出发，通过查找廉政风险，并切实有效地加以防控，努力拓展从源头上防治腐败的工作领域，有力地推进了全市党风廉政建设工作。
找准风险，增强风险防范意识
全市所有党员干部，不论职位高低，不论岗位主次，都来梳理自身的岗位职权，细致全面地对岗位廉政风险进行一次查找评估。
“通过学习教育尤其是对身边案例的剖析，大家普遍感到，身在公权部门，不管什么岗位，都因职有权，都有廉政风险，都需要切实提高风险意识和制度意识。”这是昆山市级机关一位普通干部的一段感言。这段感言，反映的是一种普遍感受。党费收缴做到收一分上缴一分、不公车私用、不打着领导旗号为个人谋取私利„„如此朴实却也真实的廉政风险，就是一个明证。在个人查找的基础上，各单位及下属科室，针对权、钱、人、物和执纪执法等关键重点部位，从环境风险、体制交替风险、权力风险等6个方面进行查找。通过单位、科室和个人的三个层次的查找，全市共查找出个人廉政风险25057条，部门及下属科室廉政风险4980条。从而，切实增强了党员干部的廉政风险意识，为有效地进行有效防控奠定了基础。
■以防为先，让制度成为坚实的防“腐”墙
制度是反腐倡廉建设的生命线。针对潜在的廉政风险，不断完善制度，强化党员干部的制度意识，提升制度执行力，是有效预防廉政风险的关键。市法院对风险进行汇总分析后，抓住法官和律师关系这个重点，制定了规范相互关系的十条禁令。市公安局针对民警可能发生的35种苗头倾向性违纪违规行为，在实施警诫制度的同时，绘制了各项业务的流程图。玉山镇针对各村集体资产、资源丰富的特点，对村级资产发包进行整体规范，出台统一了合同文本、统一最低标准、统一合同鉴证的工作办法。市卫生局选取药品采购使用、医用器材招标、行政审批事项和干部奖惩使用等四个热点，建立了医疗机构医生处方廉政防范管理办法、医疗机构医生处方点评等16项制度。全市针对村级经济发展、村官权力更要受约束的实际，出台了村级重要事项决策听证、村级干部任期和离任审计、村级干部勤廉双述等制度规定。为全面控制自由裁量权引发的廉政风险，出台了在全市推行行政处罚自由裁量权规范管理的指导意见。
为增强制度意识，提高制度的执行力，该市开展了以“重温制度、完善制度、落实制度”为主题的系列教育活动。通过汇编《昆山党政干部勤廉优政指南》，开展制度知识测试、知识竞赛等570多场次的教育活动，为贯彻落实制度奠定了思想基础。
■控在源头，让廉政风险化解于初始
通过建立廉政风险防控模式、成立风险防控专家组和建立风险信息分析平台、编制廉政风险电子监控软件，及时发现风险信息，实行“三诫勉”制度，使廉政风险化解于初始状态。
——建立廉政风险防控模式。按照有关法规规定，市建设局质监站在收取工程项目监督费用上有一定的自由裁量权，因此是这一个具有潜在廉政风险的环节。为此专门制定一个防控模式，明确了“主监员申报－站办公会议讨论确定－报市局备案－实施收费”这样一个刚性的业务流程，有效控制少数人甚至个别人说了算等风险的发生。
——成立了风险防控专家组和建立风险信息分析平台。有没有风险，如何及时发现已经出现的廉政风险，卫生部门请来了10多名在一线工作过的老同志支招，在逐项梳理流程、深挖风险点源的基础上，综合各类载体，建立起专门的风险信息分析平台。专家们每两个月对全市各大医院的处方药量、处方总量等各类数据进行一次分析，哪种药品处方量突然增加了，哪种处方量出现了异常，这些微小数据，在专家眼里都是考量风险的重要信息。
——编制廉政风险电子监控软件。如何实施对廉政风险的动态监督，市规划局针对主要业务“两书一证”审批，编制了电子监察软件。如规划用地审批，按照程序设置，审批的每一个步骤都必须满足条件后方能进入下一道环节。电脑程序为每个步骤的操作者都设定了用户名、密码及权限，严格控制每个步骤的具体运行。通过信息平台等监控体系，及时发现廉政风险苗头，并通过诫勉提醒、诫勉督导和诫勉纠错，启动廉政预警和保护挽救机制，及时化解风险。今年以来，昆山市纪委、监察局及时发现并对9名镇（局）级干部就廉洁自律、组织观念等问题进行了诫勉提醒，对2起违规乘坐超标车的行为进行了诫勉纠错，对3起逾期反馈群众反映问题的办理结果、有可能引起投诉的部门给予黄牌警告，进行诫勉督导。真正做到“没有问题早防范，有了问题早发现，一般问题早纠正”，将廉政风险化解于初始状态。
深入细致而又突出重点地建立廉政风险防控机制，较好地实现了教育、制度、监督的有机融合，提升了制度执行力，进一步转变了机关作风，强化了源头防腐工作，深入推进了惩防体系建设，全市党风廉政建设的成效进一步显现。今年以来，全市受理纪检监察信访举报 145件次，同比下降 17%，未发生1起赴省纪委、中纪委上访事件。
稽查渎职犯罪的成因
（一）职业道德防线不够牢固，廉政学习不够深入，导致徇私舞弊现象时有发生。
在日常工作中，部分稽查人员由于廉政学习不够深入，职业道德观念淡薄，容易出现徇私舞弊现象，其主要表现为：(1)徇私利。为了追求个人的物质利益，违法实施行政行为。(2)徇私情。碍于同事、同学、亲戚、朋友等关系的情面，违法实施行政行为。(3)徇私欲。屈从领导的权势，迎合上级领导的爱好，违法实施行政行为。(4)徇小团体利益。追求小团体的物质利益，违法实施行政行为。
（二）渎职侵权犯罪案件立案数额标准一刀切，稽查人员在办案过程中容易触及渎职侵权犯罪立案标准的底线。
在最高人民检察院的司法解释中，徇私舞弊不征、少征应征税款，致使国家税收损失累计达10万元以上的是构成徇私舞弊不征、少征税款罪的要件之一，当是否存在徇私舞弊难以辨明时，税收损失累计数额是否达10万元就成了是否触及刑事犯罪的重要标准，这样就使稽查执法风险加大：
1、在司法解释中，税收损失累计没有期限限制，也没有次数限制，因此稽查检查案件越多，潜在的税收损失累计数也就相应增多，执法风险就越大；
2、随着经济的高速增长，企业规模的不断扩大，偷税手法也层出不穷，由于稽查人力、物力有限，稽查人员在查处案件，特别是涉及数百万乃至上千万的税收案件中，难以将每个税收漏洞都检查到细处；
3、一些税种设计的复杂性和模糊性，加上稽查人员执法水平参差不齐，在稽查过程中难以全面地将税法正确执行到位，有所错漏和疏忽在所难免。
（三）目前对偷税行为和偷税罪的认定没有统一的标准，稽查人员难以对查处的税收违法案件进行准确的定性，行政上的认定会与司法上的认定不同，当出现行政上认定不需移交而因为司法上认定应移交的案件时，稽查人员就有可能被追究刑事责任。
在徇私舞弊不移交刑事案件罪中，犯罪的客观要件是应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的行为。在稽查查处的税收违法案件中，定性这些税收违法行为是否偷税行为以及偷税行为是否已构成刑事罪行，无论对被查处的纳税人还是稽查人员来说都是十分重要的，虽然最高人民法院在2002年11月发布了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称为《解释》），对偷税罪刑法适用的诸多问题作了司法解释，但是在实务操作中，还存在一些需要明确的地方：
1、司法解释适用于指导司法实践，其是否可以直接引用为行政处理依据，需要作进一步的明确。
2、《解释》中将“进行虚假纳税申报”列为偷税行为之一，但是现行法律法规对“虚假纳税申报”没有明确的定义，容易与“申报不实”混淆。在实际情况中，造成纳税人申报与实际应申报数有差异的因素有很多：如因财务会计核算方式与税法规定的差异而会计处理方式不当，纳税人及扣缴义务人对税收政策不够了解及熟练等，都有可能造成纳税申报与税收政策规定不一致的情况。在“虚假纳税申报”没有明确的定义情况下，容易将这些非主观故意的行为定性为偷税行为，同时也扩大了偷税犯罪的打击面。
3、《解释》中对“应纳税额”的定义缺乏实际操作性。刑法规定的偷税罪数额标准是“比例加数额”，而且规定只有两档：“偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税数额在一万元以上不满十万元的”；“偷税数额占应纳税额的百分之三十以上并且偷税数额在十万元以上的”。同时《解释》中规定“偷税数额占应纳税额的百分比，是指一个纳税年度中的各税种偷税总额与该纳税年度应纳税总额的比例”。我国现行实行国、地税分设的税收管理模式，而有税收管理权的单位有财政、海关、国税、地税，如果按照《解释》规定，当发现某个纳税主体偷税时，至少涉及到国税和地税两个部门相互配合的问题：一是在分别准确把握《刑法》和《解释》的基础上，确定各自管理权限内税种的应纳税总额，然后确定偷税数额和偷税比例；二是对偷税额总额认定结果是由国税部门负责，还是由地税部门负责。这些问题在实际工作中解决起来难度很大。
(四)税收行政执法与刑事司法程序衔接机制尚未完善，造成部分应移交司法机关处理的涉税犯罪案件难以移交。
根据《税务稽查工作规程》第四十一条规定“对构成犯罪应当移送司法机关的，制作《税务违法案件移送书》，经局长批准后移送司法机关处理”。但是在实际执行过程中，还有需要明确的地方：
1、移送的程序
因税务机关机构设置与公安机关机构设置不一致，税务机关行政管辖与公安机关司法管辖不一致，同时受到财政体制、办案经费等制约，至今尚未制定出案件移送程序。
2、移送的资料标准
行政执法部门与司法部门各自依据部门法对案件进行调查、认定，这样因对证据的查证要求不同就有可能引起对某一个案的性质定性结果不相一致。同样，在税务机关移送案件时，各地司法机关对税务机关移送的材料要求也不一致，也就造成有案移送不出去的情况。
三、预防稽查渎职犯罪的几点建议
（一）强化廉政学习教育，增强职业道德观念，筑牢思想防线。
在徇私舞弊不征、少征税款罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪这两个渎职犯罪的构成要件中，徇私舞弊是犯罪构成的主观要件，也就是说稽查人员存在主观上的故意才会触犯上述两种渎职犯罪。因此，要避免稽查人员渎职犯罪，必须对稽查队伍强化教育，增强稽查人员的职业道德观念和综合素质：首先，要加强廉政学习教育，使稽查人员树立正确的人生观、世界观、价值观；其次，要加强对稽查队伍的职业道德教育，使稽查人员树立为人民服务的思想，自觉做到爱岗敬业；再次，要加强对稽查队伍的以依法治税为重点的法制教育，使稽查人员明白是非界线，及时纠正错误，树立正确的行为准则，确保在办案过程中做到公平、公正，不偏不倚。
（二）建立和健全稽查工作制度，强化监督，落实责任，杜绝徇私舞弊现象的发生。
严格执行税收征管法及其实施细则规定的回避制度，制定合理的税务稽查工作规程，明确负责选案、检查、审理、执行的人员的职责，使稽查各环节相互分离、相互制约，从而规范选案程序和检查行为，并定期组织人员对执法人员工作质量进行检查，对其不规范的工作行为及时进行纠正，从制度上杜绝徇私舞弊现象的发生。
（三）完善有关法律法规及相关体制，避免让稽查人员承担制度缺失和法制不健全带来的法律风险。
现阶段，造成稽查人员被立案起诉的原因除了稽查人员自身因素外，还存在相关法律法规不够明确，有关制度不够完善的因素。因此有必要对涉税刑事案件的有关法律法规进一步明确，完善移交涉税犯罪机制，使稽查人员在定性各类税收违法行为和移交涉税犯罪时有法可依，有章可循。
（四）加强与检察、公安、纪委等部门的联系，建立相关的预警机制。稽查人员不是法律专家，往往对涉税案件的定性不够准确，稽查人员因要避免承担法律风险而盲目地向司法机关移交案件，从而大量增加税收成本，造成资源浪费。因此，有必要加强与司法机关的沟通，在稽查查案过程中建立预警机制，当涉税案件有可能已构成刑事犯罪时，首先与司法机关进行有效的沟通，在明确涉税案件为刑事案件时再进行正式的移交，这样既可避免因不熟悉有关法律法规而带来的风险，亦可减少因盲目移交而造成的资源浪费。
（五）充分发挥信息大集中在稽查中的作用，降低稽查执法风险。大集中稽查模块的成功上线极大地规范了税收稽查行为，明确的职责分工和规范的稽查程序大大减少了稽查工作的随意性，统一的数据库管理强化了对稽查执法的监督。但是在有些地方还需要进一步完善，如在审理环节中，在得出审理结论后，只是简单地询问是否移交司法机关，若系统可以根据被查户有关的数据资料判断出被查户的税收违法行为可能已达到了刑事犯罪的标准，在系统中给稽查人员作出预警，这样既可降低稽查人员因不了解相关法律而带来的风险，也可起到有效的监督作用，减少稽查人员徇私舞弊的可能性。
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