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充分发挥社区民间组织在和谐社区建设中的积极作用
南京市江宁区民政局 郭长根
随着我国管理体制改革的不断深入，我区城市化、现代化进程的加快推进，我区和谐社区建设作为构建和谐江宁的基础工程得到持续发展。而作为和谐社区建设的重要成果和新兴力量的社区民间组织也呈现出迅猛的发展势头，并且在和谐社区建设中发挥着越来越重要的作用。
一、我区培育发展社区民间组织的主要做法
（一）加强规划引导，完善政策平台。近年来，在推进和谐社区建设过程中，我区高度重视社区民间组织的培育发展，把社区民间组织作为和谐社区建设的一项重要内容常抓不懈。2006年，区委、区政府《关于加快推进社区建设的意见》（江宁委发[2006]24号）提出要“大力培育和发展社区民间组织”。2007年，区政府办《关于加强社区居委会和村委会规范化建设的意见》（江宁政办发[2007]40号）提出：“要因地制宜，切实加强引导和分类指导，规范运行，促进社区民间组织健康发展”。2007年区委办《关于加快推进和谐社区建设的意见》（江宁委办发[2007]33号）进一步提出：“坚持培育发展和监督管理并重的方针，围绕居民生活需求，大力发展社区民间组织，优先发展服务类、重点扶持慈善类，规范引导活动类，充分发挥民间组织在促进社区体制创新、提高社区自治水平、服务居民群众、承接政府职能中的作用”。
（二）加强规范管理，完善备案程序。在加强规划指导、大力培育发展的同时，我区还不断探索和创新社区民间组织管理方式，促进社区民间组织规范管理、依法运作，提升其在和谐社区建设中的地位和作用。2006年，区民政局出台了《关于加强社区民间组织培育发展与登记管理工作的意见》，明确了培育发展社区民间组织的指导思想、目标任务以及登记管理、备案管理的条件和程序。随后，采取社区审核、街道备案的方式对全区社区民间组织进行备案管理。2008年，对2006-2007年度备案的社区民间组织进行了年检，不断加强对社区民间组织的规范引导和监督管理。目前，全区备案在册的社区民间组织共有1167个，参与居民近4万人。
二、我区社区民间组织在和谐社区建设中的积极作用
（一）承接社会公共服务职能，创新了社区服务机制。随着我国管理体制改革的不断深入，由政府承担的部分社会公共服务职能逐步向社会转移，需要一定的社会力量来承接。而社区民间组织正好适应了这一要求，可以弥补政府和市场的不足，在解决社会问题和提供公共服务等方面，具有不可替代的作用。我区各社区普遍成立了残疾人协会、关心下一代协会、计生协会、老年协会、志愿者协会等公共服务类型的社区民间组织，这些社区民间组织以其灵活的体制和多样的服务形式，充分满足了社区居民多样化、个性化的服务需求，成为发展社区服务的重要推动力量。
（二）引导居民参与社区管理，促进了社区民主自治。社区民间组织是社区居民根据自身的利益和需求建立的，具有一定的凝聚力、公信力和认可度，在参与社区管理方面发挥着积极作用。社区民间组织在拓宽民意表达、促进民主协商和维护居民权益等方面为居民提供了一种新的组织形式，提高了居民参与社区事务管理的积极性和民主议事的水平。在我区近年来的社区换届选举中，在提名候选人环节增加了社区民间组织提名候选人的方式，赋予社区民间组织提名候选人的权利，充分发挥了社区民间组织在民主选举和民主议事等方面的独特作用。
（三）丰富社区文化娱乐生活，提升了社区文明程度。社区民间组织，尤其是棋牌协会、书画协会、健身协会、读书协会、文体协会、钓鱼协会等组织具有民间性、自发性的特点，以共同的兴趣爱好为纽带，开展活动较为频繁，对丰富社区居民的精神文化生活起到了积极的推动作用。丰富多彩的文化、体育、娱乐活动极大地丰富了社区文化生活，陶冶了居民的情操，增强了居民公益意识，融洽了人际关系，起到了凝聚人心的作用，增强了社区的向心力和居民对社区的归宿感，在社区营造出健康向上的社会氛围，极大地提升了社区文明程度。
（四）充分发挥贴近群众优势，促进了社区和谐稳定。社区民间组织源自群众、贴近群众、服务群众，具有很强的群众基础，在促进社区和谐方面有着独特优势。我区不少社区都建立了社区再就业协会、就业指导站、就业服务站、劳动就业保障站等，这些以提供就业服务为主要目标的社区民间组织通过整合就业资源，收集就业信息，开展信息咨询、介绍岗位、跟踪服务等服务项目，在一定程度上缓解了社区就业、再就业难的问题。另外，各社区还成立了社区民调协会、人民调解服务队等以民事调解为主要内容的社区民间组织，充分发挥其在居民中的亲和力和影响力，及时调节民间纠纷，化解社会矛盾，维护了社区的和谐稳定。
三、我区社区民间组织存在的主要问题及原因分析
（一）我区社区民间组织发展中存在的主要问题
1、总体速度比较慢。近年来，虽然我区社区民间组织发展迅速，但与先进地区和和谐社区标准还有不小的差距。目前，全区备案在册的社区民间组织共有1167个，全区共202个社区，平均每个社区不足6个。按照南京市和谐示范社区的标准，每个和谐示范社区须成立10个以上的服务类社区民间组织。显然，我区的社区民间组织状况与和谐社区的要求还有很大的距离。
2、城乡发展差距大。从我区社区民间组织的地域分布来看，城乡不平衡的问题比较突出。备案在册的社区民间组织中，城市社区民间组织有861个，而农村社区民间组织只有306个，农村的只有城市的三分之一。城乡之间的这种不平衡，反映了城乡经济社会发展的不平衡，也是反映了城乡居民在思想意识、服务需求和服务机制等方面存在着较大差距。
3、类型分布不均衡。从我区社区民间组织的类别分布来看，各类之间的不平衡是很明显的。1167个备案的社区民间组织中，活动类的有570个，服务类的有574个，慈善类的有23个。备案的社区民间组织主要集中在活动类和服务类，慈善类、维权类等类别的社区民间组织很少，甚至没有。这种类别分布上的不均衡限制了社区民间组织在和谐社区建设中的作用的进一步发挥。
（二）影响我区社区民间组织发展的主要因素
1、政策法规依据缺失。目前，我国还没有专门关于社区民间组织管理方面的法律法规，对社区民间组织的管理只能套用一般的民间组织管理法规，依法注册登记受到限制，只能采取备案的方式进行管理。多数备案的仍处于组织性较弱、管理较松散的状态，未备案的更是游离于有序组织之外，造成管理上的难度，也影响了社区民间组织积极作用的正常发挥。
2、培育发展规划薄弱。虽然，我区比较重视社区民间组织的发展规划，在历年有关社区建设的文件中都有阐述，但社区民间组织作为一种新型组织形式，培育和发展工作仍处于不断探索、不断调整的阶段，导致发展规划的系统性、针对性、可操作性均受到制约，对社区民间组织的规划引导的力度不足。
3、政府扶持力度不够。目前，虽有少数社区民间组织得到过政府的资金补助，但总的来说，政府对于社区民间组织发展的扶持优惠政策仍处于缺失状态，没有专门针对社区民间组织的资金补助项目。也正由于活动经费的缺乏，我区的社区民间组织普遍规模较小、实力较弱，作用发挥受到限制。
4、自身发展能力不强。大部分社区民间组织在生成方式、资金资助、人事管理以及组织运转上过于依赖外界的支持，忽视自身发展能力建设，缺乏科学的内部管理，运作欠规范，随意性很大，削弱了组织的凝聚力和活力，一定程度上降低了组织的社会公信度，也直接影响了社区民间组织的可持续发展能力。
四、对培育发展我区社区民间组织的思考和建议
针对我区社区民间组织的发展状况和存在的问题，我们专题对武汉、上海等地社区民间组织的发展情况进行了考察。要进一步发挥我区社区民间组织在和谐社区建设中的作用，应当着力抓好以下五个方面。
（一）更新思想观念，充分认识社区民间组织重要作用。在新时期，和谐社区建设与社区民间组织的发展密切相关，互为依托。社区民间组织是建设和谐社区的重要载体，在整合社区资源、化解社区矛盾、发展公益事业、提供社区服务、扩大社区参与、增加社区就业、繁荣社区文化、维护社会稳定、承接政府职能转移等方面起着十分重要的作用。各级党委和政府要充分认识社区民间组织在和谐社区建设中的地位和作用，加强领导和扶持，将社区民间组织的发展列入国民经济和社会发展的总体规划。要从实际出发，用科学发展观来打开视野，指导实践，充分调动社区民间组织在和谐社区建设和管理中的主动性、积极性和创造性，使其成为党和政府联系社区居民的桥梁和纽带。
（二）设立专项资金，实行政府向社区民间组织购买服务。目前，政府对于社区民间组织发展的扶持优惠政策仍处于缺失状态，没有专门针对社区民间组织的资金补助项目。也正由于经费的缺乏，我区的社区民间组织普遍规模较小、实力较弱，作用发挥受到限制。政府应加快制定相关法律和相应扶持政策，采取有效措施，形成政府提供资金支持、推动社区民间组织快速健康发展的良好局面。可通过奖励性、委托性、补贴性或购买性的投入方式，积极探索并逐步扩大政府购买服务的实现模式，对一部分社会急需发展但投入有限的社会公益事业，根据居民需要、提供服务的质量等，通过政府购买社区民间组织提供的服务，引导社区民间组织朝公益性方向发展。引入第三方评估，出台评估指标体系，积极探索建立社区民间组织绩效评估指标体系，根据社区民间组织提供服务的数量、质量等给予相应的财政资助或补贴，优胜劣汰，促进社区民间组织健康发展。
（三）创设孵化器，为社区民间组织搭建有效发展平台。社区民间组织作为一种新型组织形式，培育和发展工作仍处于不断探索、不断调整的阶段，对社区民间组织的规划引导的力度不足。随着经济社会的发展，越来越多的人希望投身于公益事业和公共服务，但在社区民间组织的初创时期，却往往苦于得不到有效的支持和帮助。这方面，上海的经验值得借鉴，上海市在培育发展社区民间组织方面，开发了社区民间组织“孵化器”，通过打造社区民间组织“孵化器”，创新社区民间组织管理模式，努力构建新型政社合作关系，为社区民间组织营造良好的发展环境。社区民间组织孵化器项目，主要针对萌芽期和初创期的社区民间组织，为其提供包括办公场所、办公设备、能力建设、小额补贴和注册协助等民间组织创业期最需要的资源和平台，扶助这些初创的社区民间组织树立公益理念，完善机构建设和制度建设，提高项目运作能力，使之逐渐成长为规范的社会组织。
（四）实施分类管理，建立健全社区民间组织管理体制。社区民间组织涉及领域广泛，功能作用不同，表现形式不一，要研究不同类型社区民间组织的形态、特点、规律，区别不同情况，实施分类管理。对社会服务类的社区民间组织，政府应当在税收、贷款、项目补助等方面给予资金和政策支持；对文体娱乐活动类社团组织，政府可在活动场地、经费方面给予适当支持；对慈善救助类民间组织，如红十字协会、慈善超市等，其服务对象是困难群体，服务也是无偿或低偿的，政府不但要给政策，还要给资源；对于应业务主管部门要求，自上而下、对口成立的社区民间组织，如老年协会、计生协会、残疾人协会、妇女协会等，则应由其上级业务主管部门提供资金和政策支持；对农村专业经济协会，如鸭业协会、瓜果菜协会等，要在政策、资金、管理、培训等方面给予有力扶持和指导，充分发挥其在农村社区建设和新农村建设中的积极作用。同时，在不违背国家法律法规的基础上，结合实际，进一步放宽登记条件，简化登记程序，对符合登记条件的社区民间组织，要纳入登记管理；对达不到登记条件的，实行备案管理，逐步形成比较健全的社区民间组织管理机制。
（五）加强培训和指导，提高社区民间组织可持续发展能力。目前，我国还没有专门关于社区民间组织管理方面的法律法规，对社区民间组织的管理只能套用一般的民间组织管理法规，大部分社区民间组织忽视自身发展能力建设，缺乏科学的内部管理，随意性很大，削弱了组织的凝聚力和活力，一定程度上降低了组织的社会公信度。培养和增强社区民间组织的自身发展能力是保障社区民间组织健康发展和持续有效发挥作用的必然选择。政府各有关部门应经常组织对社区民间组织的负责人进行法律法规和业务管理方面的培训，不断提高其依法开展活动的自觉性和服务社区、服务居民的能力。要加强对社区民间组织的工作指导，不断研究和探索社区民间组织的内部管理方式方法，营造适合社区民间组织生存与发展的良好环境。指导社区民间组织积极实行制度化的科学管理，建立健全各项规章制度、工作流程，做到服务、活动有章可循、依法办事，通过科学管理提高社区民间组织的可持续发展能力。
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