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近年来，在快速的城市化与经济发展过程中，城市发展出现了一些严峻的问题：一些地方政府在城市发展问题上，出现了“大跃进”式的发展模式，一味“做大做强”，纷纷争做“国际大都市”、“区域中心城市”。为了满足城市扩展用地的需要，许多地方政府牺牲耕地剥夺农民利益，大规模圈占耕地，出现大量的“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民，由此带来城乡对立，社会冲突，危害社会安全和社会发展等问题。城市土地无序扩张是城市化不健康的主要表现，城市蔓延扩张突破土地利用总体规划所确定的建设用地指标的现象普遍存在，有的地方已经用完了1997～2010年的规划用地指标，甚至出现严重的透支土地利用总体规划指标的现象，对规划的权威性和严肃性提出了严峻的挑战，出现“规划跟着领导走、规划跟着项目走、规划跟着违法走”的现象，规划“红线”实际变成了“弹簧线”，土地违法案件屡见不鲜。究其原因，土地利用总体规划与城市规划（简称“两规”）不协调是导致上述问题的主要方面。
.城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾尖锐
目前全国共设有660个城市，两万多个建制镇①，2005年我国的城市化率达到43％，大体上每年增长一个百分点；而全国城市土地面积2000年为2.24万平方公里，2003年达到2.83万平方公里，2004年全国城市建成区总用地面积约3万多平方公里①，年均增长8％左右，远远超过城市化的速度。并且，一些地方在城市建设过程中，以产业园、软件园、物流园、大学城等多种形式，大量圈占土地，占用了不少耕地，导致土地资源透支，难以在数量上满足日益增长的城市用地需求。
2.城市已占用土地利用效率低下
在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的利用效率却非常低下，绝大多数城市建成区内或多或少都有一定数量的闲置或废弃地。据国家有关部门统计，目前全国城市有闲置土地、空闲土地、批而未供土地近400万亩，占建设用地的7.8％，城市人均用地面积明显高于亚洲近邻国家和地区，例如去年北京市经清理后，仍有占而未用土地144平方公里，按建设用量10年也用不完①。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象，远远达不到集约用地的要求。
3.城市用地结构比例失调
我国城市用地结构不合理主要体现在城市中工业用地比例过大，商业服务业及市政环境用地比例过小。目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在20％—30％之间，远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15％—25％之间的规定，而发达国家城市工业用地比例一般不超过15％。此外，全国城市人均道路广场用地、绿地、市政公用设施与国外综合性城市相比低5—10个百分点[1]。城市的工业用地比重过大，影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。
（1）深入开展城市土地用地现状调查
客观、准确的用地信息是土地利用规划编制的基础，在城市土地利用规划编制之前应当首先对城市的用地系统展开深入的调查，明确各类用地的数量、质量、分布、利用和权属状况。结合现代信息技术完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息数据库，对每类用地的用地指标、经济指标数据，如某类建设项目用地的人均占地面积、建筑密度、容积率、绿地率、单位面积产出、投资强度等进行详细存储。根据用地情况的变化，定期更新数据库，保证数据资料的系统性、准确性、及时性和连贯性，为各类土地管理决策提供科学依据。
（2）根据城市各经济、社会子系统发展战略，制定城市土地的利用指标
根据城市的经济发展方向及策略、教育发展战略、医疗发展战略等经济、社会子系
统的发展要求，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）对土地分类，制定、调整居住用地、公共设施用地（其中包括行政办公用地、商业金融业用地、医疗卫生用地、科研教育设计用地等多个种类用地）、工业用地、对外交通用地、市政公用设施用地等各类土地的使用比例、用地强度及地理布局，针对不同的用地类型，选择适宜的指标，如人均占地面积、容积率、建筑密度、投资强度、单位面积产出、绿地率等，对土地的集约利用进行控制，使之符合经济、社会发展的速度及需求。
（3）合理控制城市土地子系统内各类土地的使用
第一，重点控制工业用地，对建设项目实行准入制、限入制。
目前，工业用地在我国城市中还占有较大的比例，是城市经济发展与土地集约利用重点控制的对象。根据经济发展要求，对工业中各个行业的用地从项目容积率、建筑密度、投资强度、单位面积产出、行政办公及生活服务设施所占比例、绿地率等方面进行控制，不同区域（区、县）根据土地的开发情况、经济发展情况，制定不同的指标标准，适当提高各类园区的标准。对于新建、改建项目及进驻各类园区的项目实行准入制，达不到相应集约用地标准的项目不予批准；而对于国家或城市产业调整政策中限制的处于落后水平的工业建设项目实行限入制，严格控制此类项目的建设，以达到用地系统总体效益最佳的目的。
第二，促进都市工业园区（楼宇）建设，鼓励有利于提高集约水平的用地方式。都市型工业是随着城市的发展而出现的一种新型工业，主要指以大都市独特的信息流、人才流、现代物流、资金流等社会资源为依托，以产品设计、技术开发和加工制造为主体，能够在市中心区域生存和发展并与城市和生态环境相协调的、有就业、有税收、有环保、有形象的现代绿色工业。这些产业通常是劳动密集型、技术密集型、研究开发型和轻加工型产业，对用地无特殊要求，都市工业园区（楼宇）是这些产业的基本载体。都市工业园区（楼宇）同时容纳多个企业，通过园区项目设计一体化、公用工程一体化、物流传输一体化、环境保护一体化、园区管理服务一体化，有效提高土地的利用程度。城市用地规划中应当充分鼓励这类与经济发展步伐相吻合、集约程度较高的土地利用方式的发展，在原工业比较集中、市政基础设施配套能力和公共服务功能较强区域推进都市型工业园区（楼宇）建设。
第三，充分发挥市场机制作用，适度控制、优化布局。
市场机制在城市土地利用与布局方面发挥着重要作用。用地规划对于各类土地利用制定的控制指标，仅作为建设项目的准入标准，具体情况要依据市场的调节而定，不宜控制过死。例如，对于居住建设项目，开发商会根据市场情况合理制定项目的容积率，若容积率过低，会影响项目的利润，若容积率过高，违反了生态、宜居的原则，项目就会被市场淘汰。此外，随着土地市场的逐步开放，根据土地级差收益原理，工业项目会选择在市郊区域发展，商业、服务业则会向城市的中心地带聚集，以获得最佳的收益率，而居住建设项目用地也会随着商业、服务业的聚集而分布在次中心区域，使得城市的布局逐步得到优化，城市功能得以实现。
第四，用地规划编制因地制宜，突出城市特色产业。
每个城市所处的地理位置不同、占据的自然资源不同，因而具有不同的城市特色。城市土地利用规划在对土地利用进行集约控制的基础上，还要根据城市的定位及其具体特点，因地制宜，突出城市的特色产业、优势产业。例如，天津作为北方最大的港口城市，其物流产业相对发达，天津市“十一五”规划纲要指出要把滨海新区建设成为北方国际航运中心和国际物流中心。相应地，其城市土地利用规划就要根据这一优势，目标突出，加强物流行业的用地规划，对各类物流中心和物流园区的建
设提出规划标准，规范、推进物流行业的建设。
（4）加强用地建设的事后监督、评价
要将各种土地利用活动限定在土地利用规划所规定的方向和范围之内，还要重视用地建设项目的后期监督与评价。对于后期建设与申请初期设计不相符合的项目，予以一定的处罚，避免土地使用者以各种名目、理由圈占土地，而进行低效开发，违反土地利用规划的宗旨。同时对各类已建成项目进行用地集约度与经济生态化评价，以检验土地利用规划的正确性与有效性，为下一期城市土地利用规划提供决策依据，以保障土地系统和社会整体长远利益的实现。
一）城市用地快速增长，侵占耕地现象严重
目前，多数城市发展采用不断向外扩展的外延扩展开发模式，根据建设部门的统计，从1978年到2005年，全国城市总数从193个增加到661个。其中，特大城市从13个增加到54个，大城市由27个增加到85个，中等城市由59个增加到226个，小城市从115个发展到296个。1978年，我国建成区面积只有7140km2，1990年全国城市建设用地面积接近1.3万km2，2005年末,全国设市城市的建成区面积增加至3.25万km2。人均城市建设用地达到133m2，远远超过经济发达国家城市建设用地人均82.4 m2和发展中国家人均83.3 m2的水平，城市建设用地增长失控的现象十分严重。外延式的发展模式也使得城郊区大量耕地被侵占，尤其是占用了大量交通方便、长期投入积累较多的高质量耕地，从而影响了我国耕地总体生产水平。据统计，1978～1998年我国城市耕地减少1.19亿亩；“十五”期间，国家新增建设用地3285万亩,建设占用耕地1641万亩，而新增建设用地中耕地约占50%。截至2007年 4月，我国耕地面积已减少至18.26亿亩，接近18亿亩的最低警戒线。
（二）土地利用结构和空间布局不合理
由于受到改革开放前注重生产而忽视生活的经济发展方针的影响，我国城市采取的是“见缝插针”式的建设，因此，土地利用结构长期处于不合理状态，其具体表现在，城市各项用地比例失调，工业用地比例过大,居住和第三产业用地比例过小。根据国家《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，合理的城市用地结构是生活居住用地占40～50%，工业用地占10～15%，道路广场用地占8～15%，绿地占8～15%。然而据统计，2007年，生活居住用地占37%，工业用地占27.5%,这与国家规定的标准相差还很远。目前，城市黄金地段被大量机关、学校或工厂等占据，土地价值得不到充分体现，城市空间布局不合理的现象也十分突出，优地不能得到优用，土地利用效益与国外同类城市相比很低。
（三）城市已占用土地利用效率低下，存在大量闲置土地
从整体来说城市土地浪费现象严重，在征地方面全国各类城市都不同程度地存在先征后用、征多少用、征而不用的现象。据2007年全国存量用地调查显示,全国城市有闲置土地、空闲土地、批而未供土地近400万亩，占建设用地的7.8%，城市人均用地面积明显高于亚洲近邻国家和地区。这使我国城市土地利用中呈现出一种不协调现象：一方面喊城市用地紧张，另一方面又有不少城市土地闲置。我国长期实行行政划拨与有偿转让的双重土地分配制度，使土地价格没有充分按照市场原则得到真正体现，扰乱了土地市场的正常秩序，土地利用缺乏约束，因此“以地生财”现象严重。一些地方政府为了增加财政收入，通过“招商引资”的方式设立各类开发区，而这些开发区却普遍存在闲置现象，导致土地利用效率总体低下，因此土地资源浪费严重。
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