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对治理“小金库”问题的思考
杨 术1
“小金库”是指凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。单位私设“小金库”是严重的经济违纪行为，它具有较强的隐蔽性和复杂性，破坏了正常的经济秩序，同时也腐蚀了干部,损害干部和群众之间的关系，败坏党风政风，在一定程度上造成了社会的矛盾，对社会稳定和谐危害极大。
一、“小金库”带来的危害
（一）侵害国家和人民的利益
“小金库”的产生和存在,是以损害和牺牲国家以及人民的根本利益为代价的。有些单位和部门为了自己的局部利益,而不择手段的侵害国家和人民的利益在我们现实经济生活中是不乏存在的。例如,哈尔滨市“国贸城案”就是一个典型的例证。该案主犯张庭蒲是原哈尔滨市国贸城的总经理,他利用职权之例,大肆挥霍国家财产。国贸城经营两年来,却未向国家上交一分钱利税。实际上,国贸城是利用做假帐等手段虚报亏损,欺骗国家。两年内共偷漏税款140 万元。设立的帐外资金——“小金库”达1.2 亿元。严重地侵害了国家和人民的利益,给国家和人民的财产造成了重大损失。
（二）败坏社会风气，扰乱管理绩效
1杨术(1979—)，女，汉族，安徽马鞍山人，中共马鞍山市委党校教师，研究方向：行政管理 小金库问题的存在与蔓延，既严重败坏党风政风和社会风气，也扰乱了正常的收入分配秩序。一方面，小金库诱发了个人利益的膨胀，部分领导干部人生观、价值观发生偏移，影响了干群关系，危害党和国家建设事业，与我们党所要求的宗旨观念、责任意识、政绩观、利益观、纪律观和艰苦奋斗精神格格不入。另一方面，扰乱了正常的收入分配秩序，加剧了收入分配不公，也制约了财税体制改革的深化，影响了财政管理绩效的提高。
（三）“小金库” 滋生了腐败现象
“小金库”助长了歪风邪气。用公款大吃大喝、用公款旅游等都是国家的法律法规所不能容许的, 但某些人为了达到其不可告人的目的, 就充分利用“小金库”的方便, 拉关系, 通关节, 以博得上司的好感和寻求保护伞, 为反腐败工作增添了许多难度, 为腐败现象推波助澜。因此, “ 小金库” 成为某些腐败现象滋生的温床。而且,“小金库”诱惑某些人铤而走险, 违纪违法。由于“小金库” 能为某些人带来一些所谓的“好处”, 成为某些领导“ 登堂入室”的“敲门砖”, 所以, 某些人就会目无国法, 不择手段地为“小金库” 敛财。最后, 触犯法律。
二、存在“小金库”的原因分析
（一）观念薄弱
实践证明，没有单位领导特别是“一把手”的支持和默许，“小金库”是很难存在的。目前不少单位特别是一些领导的法律意识淡薄，法制观念不强，有章不循，有法不依，借口改善职工待遇和办公条件，互相攀比，为方便非法用途，私设小金库。且内部财务没有全面公开，领导者由于处于强势,缺乏相关部门的有效监督。
（二）体制缺失
少数单位认为“小金库”是业务活动的润滑剂，是辅路搭桥、沟通关系、寻求生路的秘密武器，导致有些单位以集体决策的名义私设“小金库”。目前，虽然很多单位“一把手”不直接管财，但重大财务事项往往都是在集体研究基础上并由“一把手”点头后而实施的，一旦被查出，难以区分责任。目前，我国虽然普遍实行了公共财政改革和“收支两条线”管理，但还存在财政职能定位不明确和职能错位等问题。部分单位财经法纪意识淡薄，自我监督意识不强，财务管理不规范，内部控制机制不健全，执行财政国库等制度不严格，清理单位银行账户不到位，给私存部分资金、设置账外账提供了条件，为私设“小金库”、账外账留下了空间。少数单位预算改革规定执行情况不平衡，预算编制不准、不实，存在巧立名目，争取财政资金支持的情况。在预算执行中，预算支出的随意性仍然存在，造成财政资金沉淀或挪用，给“小金库”的存在提供了温床。
1、财政管理体制不够健全。我国公共财政制度与公共财政框架体系构建还不健全，特别是预算管理体制还需进一步完善。从目前情况看，我国仍存在大量未纳入预算管理的财政资金。比如，2010年审计署发布的审计结果显示，在抽查的11个市，有674.81亿元土地出让收入等非税收入未纳入预算管理。这些资金游离于财政监督之外，就有可能一部分进入“小金库”。
2、财务内部控制存在漏洞。一些单位财务管理存在漏洞，为“小金库”的滋生提供了可乘之机。诸如发票管理混乱，用收款收据冲抵收支；现金管理混乱，大额款项直接用现金收付；银行账户管理混乱，多头开户，搞资金体外循环等等。
（三）监督不力
由于现行会计人员管理体制的不完善,会计的任免、奖惩都由单位做主,“端人家碗,受人家管,就不能揭人家短”,所以财会人员在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制,有的甚至同流合污,制造假账,销毁“小金库”原始记录,逃避调查,设置取证障碍。
在实际查处小金库的过程中,一是对“小金库”有“认同”心里。监管部门往往认为“小金库”是共性问题,是不得已而为之,是为了解决职工福利,是“搞活”关系、方便工作的需要等等,不是什么大问题,在处理上网开一面;二是存在“法不责众”观念。认为设“小金库”大都是经过单位领导“集体”研究,不好追究哪一个人的责任,在处理上简单的以“下不为例”不了了之;三是处理单位不处理个人。碍于面子、人情,在责任追究上只对资金进行没收和对单位进行罚款了事,很少追究责任人的经济和纪律责任;四是还没有将设“小金库”问题引入《刑法》范畴,对设“小金库”中的重大问题无法追究刑事责任。惩处不力,降低了设“小金库”的责任风险成本,诱发了一些单位和人员的侥幸心理。
三、解决的对策
（一）强化教育，提高认识
严把教育培训关，增强法制观念，自觉抵制“小金库”的产生。加强教育学习，使领导干部不想设“小金库”，强化现有制度执行措施，认真制定“小金库”专项治理工作的整体宣传方案，围绕不同治理阶段的宣传要求，深入开展宣传，扩大影响，一方面提高各级领导干部对治理“小金库”工作意义的认识，提高自我约束和防范意识，严格执行国家财经纪律。搞“小金库”不仅违纪，而且违法，也违反国家规章制度。
1、加强宣传“小金库”的危害性和治理的决心。加大宣传力度，把“小金库”的危害、处罚政策讲清讲透，提高单位负责人和会计人员对“小金库”问题的认识，形成自觉抵制意识，为根治“小金库”创造良好的氛围。通过“小金库”治理中惩治的典型案例，充分发挥震慑作用和政策效应，引导广大干部职工充分认识“小金库”的危害。
2、注重案例警示教育，坚持查教相结合。利用报刊发表查处“小金库”的典型案例剖析材料，作为领导干部必读的反面教材，在单位内部开展遵纪守法、查问题、堵漏洞、规范行为、强化管理的教育活动，真正起到“学习一案，教育一片”的良好效果。通过警示教育，使各级领导干部真正认识到“小金库”存在的危害性，进一步增强他们遵纪守法的自觉性。
3、疏堵结合，良性循环。一要采取疏堵结合的办法，对现行财经法规存在的不健全和不符合实际的情况及时进行修正，引导财政资金在正常的渠道内良性循环。二要大力推动职务消费改革，深化对公务用车、通讯等职务消费项目的改革，努力建立一套消费形式货币化、消费主体个人化、消费标准公开化、激励机制有效化和监督管理简单化的职务消费新制度。三要推进预算编制的科学化精细化管理，实现财政资金公平、公正、优化配置，保障行政事业单位的合理经费需求。
（二）完善制度，加强管理
1、完善制度。一是推进行政审批制度改革。大力削减行政审批、核准事项，降低收费项目截留、坐支的可能性，从制度上规范行为，抑制乱收滥罚行为。与此同时，严格执行“收支两条线”规定，严禁“坐收坐支”、公款私存私放，铲除“小金库”滋生的土壤和条件。二是构建公共财政框架体系。把规模庞大的预算外收入纳入政府预算管理，增强预算的透明度。加强财政收支和部门预算管理，收入实行预算内外资金统管，细化预算编制，防止部门之间行政经费分配不均。三是健全财务管理制度。规范收入管理，从严支出，建立健全支出管理制度，按照预算和规定的审核程序办理，严防多头支出和未计划开支。规范票据管理，严格把好收费票据关，严禁使用非法票据。
2、规范资产管理。对行政事业单位国有资产进行全面规范，对资产出租、出借、购置、配备和处置必须先经审批同意，事后报备案，对相关资金实行“收支两条线”管理。比如，2009年5月份以来，我市根据中央和省要求，在全市党政机关和事业单位深入开展了“小金库”专项治理工作，对84个市级财政一级预算单位及下属944个大小单位进行了专项治理。全市通过自查自纠、重点检查和受理举报共检查出各类“小金库”168个，收缴财政资金988.64万元，撤销银行账户75个。我市治理“小金库”工作呈现出五个特点：一是谋划早、启动快，率先在全省全面开展动员部署；二是严把政策界限，结合实际提出了“三个不允许”、“三个不一样”等要求；三是注重实效，主动开展自查自纠“回头看”，得到省治理“小金库”工作领导小组的充分肯定，并在全省推广；四是精心组织重点检查，聘请15名注册会计师参加，出具重点检查结论；五是抓长效管理，县区及市直各单位党政主要负责同志同市纪委、监察局签订禁设“小金库”承诺书，承诺今后不以任何理由动议、批准、同意、授意设立和使用“小金库”，如出现此类情况，愿意接受“按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任”的处理。
（三）强化问责、有效监督
1、加强惩处，引以为戒。从博弈论的视角出发，“小金库”设立的可能性与违法风险成本高低成反比。治理“小金库”，仅靠教育和制度是不够的，必须兼顾惩处，提高威慑力。一要加大责任追究力度。在处理“小金库”问题上明确界定责任，既对事又对人，依法依规对有关责任单位和人员进行处理。二要将“小金库”治理工作纳入绩效考评。将“小金库”治理工作同单位主要领导评先、评优及党风廉政建设责任制考核相挂钩，出现重大问题实行“一票否决”。
2、加强监督，防患未然。一要加强财政监督。强化财政的事前和事中监督，开展部门预算编制抽查、重大支出项目评审等工作，推进监督关口前移，建立健全覆盖政府性资金和财政运行全过程的监督机制。二要加强职能部门监督。人大、纪检、财政、审计等部门要加强配合，建立协调联络机制，提高联合执法的有效性。三要加强群众监督。进一步推行财务公开制度，调动干部职工参与监督的积极性，充分发挥群众的监督作用。
3、加强举报，拓宽渠道。“小金库”情况复杂、涉及面广，非知情人不易察觉，只依靠检查部门的力量，不仅耗费大量人力、物力，也难以达到好的效果。因此，要进一步畅通举报渠道，常年设立举报信箱、举报电话，动员社会力量共同监督“小金库”行为；要实行严格的保密工作纪律，切实保护举报人的隐私；三要落实举报奖励制度，按照规定对举报有功人员进行物质奖励。
“小金库”治理是一项长期工作任务，清理整治“小金库”工作需要常抓不懈，加强从源头上防治腐败的力度，力争做到治理工作不留死角，从而建立起完善的防治“小金库”的长效工作机制。
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