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《支付机构监督检查办法》起草说明 颁布日期：2013-10-23 实施日期：2013-10-23 时 效 性：现行有效 发文文号：
颁布单位：中国人民银行
《支付机构监督检查办法》起草说明
为贯彻落实《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行令[2010]第2号，以下简称“2号令”)，加强对支付机构及相关各方的监督管理，中国人民银行起草了《支付机构监督检查办法》(以下简称《办法》)。现将有关情况说明如下：
一、关于《办法》的指导思想和体例结构
《办法》作为2号令配套制度之一，其指导思想是维护支付服务市场秩序，保护消费者权益，确保非金融机构支付服务行业健康发展。《办法》以强化支付机构外部监管，构建覆盖面广、重点突出、行之有效的监督检查体系为直接目标，遵循合法、公正、合理以及效率原则，对中国人民银行及其分支机构等检查机构组织开展面向支付机构以及存管银行、合作银行等相关各方的监督检查行为进行了规范。
《办法》分为6章，共38条。
第一章“总则”明确了《办法》制定的目的和依据、监督检查的方式，以及监督检查的原则。第二章“监督检查的主体和对象”规定了组织实施监督检查的主体、对象及其基本权利和义务。第三章“非现场监督检查的内容与程序”规定了支付机构及相关各方配合非现场监督检查应报送的信息，非现场监督检查过程中对检查主体及对象的具体要求。第四章“现场监督检查的内容与程序”规定了现场监督检查的主要内容，现场监督检查过程中对检查主体及对象的具体要求，现场监督检查程序中未尽事宜的处理方法。第五章“纪律与责任”规定了检查主体与对象应遵守的纪律，并对违反检查纪律的行为规定了处罚措施。第六章“附则”规定了非现场监督检查报表的下发、《办法》解释权的归属和实施日期。
二、关于构建有效的支付机构监督检查体系的基本思路
(一)关于监督检查主体
根据2号令的规定，承担支付机构监督检查责任的主体为中国人民银行及其副省级以上分支机构。为提高监管工作效率，《办法》在遵循2号令规定的基础上对检查主体作了补充，明确中国人民银行地市级中心支行也可对其所辖支付机构实施监督检查。另外，考虑到将来有可能成立“中国支付清算协会”等行业自律组织，为充分发挥该类行业自律组织的管理作用，《办法》规定中国人民银行可以授权行业自律组织对支付机构实施现场监督检查。
(二)关于支付机构监督检查工作的管理体制
结合现行的中国人民银行支付结算管理体制，为确保监督检查工作的有效开展，《办法》明确了支付机构监督检查工作的管理体制：
一是中国人民银行为全国支付机构监督检查工作的主管部门，负责制定监督检查制度，指导、协调其分支机构、被授权机构开展监督检查工作，并可根据实际情况直接开展监督检查和组织开展交叉检查工作。其中引入交叉检查制度，主要是为提高监管质量，避免地方保护主义，并且为各地人民银行分支机构交流监督检查工作经验、提高监督检查工作水平提供机制保证。
二是中国人民银行副省级以上分支机构作为支付机构监督检查工作的主要执行者，负责制定辖内的监督检查实施细则，按照现行的支付结算属地管理原则，组织辖内地市级城市中心支行对其所在地支付机构开展监督检查工作。
三是为加强对支付机构及其分公司监督检查工作的协同性，《办法》规定中国人民银行副省级以上分支机构应将所在地支付机构分公司的监督检查情况向支付机构法人所在地的人民银行副省级以上分支机构通报。
(三)关于监督检查对象和内容
支付机构监督检查对象主要包括支付机构及其分公司、支付机构备付金存管银行和合作银行(以下简称“支付机构及相关各方”)。其中，支付机构及其分公司为监督检查的主要对象，承担主要的非现场监督检查信息报送义务和被现场监督检查的义务。备付金存管银行和合作银行则为监督检查的主要配合方，承担按规定报送支付机构备付金账户、专用存款账户的信息资料的义务，并承担与账户开立使用相关的被现场监督检查义务。
(四)关于监督检查方式
《办法》按照非现场监督检查和现场监督检查并重的思路，对组织开展支付机构及相关各方非现场监督检查和现场监督检查工作的有关事项进行了具体规定。这主要是考虑到在支付机构数量众多、业务类型交叉、业务规模巨大、客户群体庞大以及人民银行现场监督检查力量有限的实际情况下，仅依靠现场监督检查难以实现对支付机构业务运营合规性的有效监管。尤其是备付金存管监督工作不仅涉及支付机构，而且涉及存管银行、合作银行等相关各方，必须通过完善的非现场监督检查措施才能实现有效监管。
基于非现场监督检查的数据报送量和后期数据分析工作量较大，《办法》中对人民银行组织建设“支付机构信息管理系统”、以提高日常数据信息申报、备案、统计、分析工作效率进行了原则性规定。
三、非现场监督检查的主要规定
非现场监督检查是对中国人民银行及其分支机构开展支付机构监督检查的重要手段，要求支付机构及相关各方定期按照规定格式以纸质和电子方式报送信息，通过数据统计和比对等方式开展分析、发现问题，并以此作为选定现场监督检查对象的依据之一。《办法》详细设计了支付业务非现场监督检查的主要措施，对信息补报、电话询问、书面质询、约见谈话、风险提示等具体工作程序进行了规定。
《办法》中规定的非现场监督检查报送信息可以分为文字类信息和业务数据类信息两大类。文字类信息包括支付机构基本信息、主要出资人情况、公司高管简历、支付业务办法及客户权益保障措施、支付业务的收费项目和收费标准、支付服务协议格式条款、备付金存管协议、风险管理和内部控制制度、分公司备案材料、其他相关信息等内容。业务数据类信息包括备付金存款账户、合作银行专用存款账户信息资料、支付业务数据和经会计师事务所审计的财务会计报告(包括资产负债表、损益表、现金流量表及会计业务处理办法说明)等内容。各类信息的报送频率及报送要求在2号令及相关其他配套制度中予以规定。
考虑到支付机构需要报送的报表内容较多，将各类报表作为《办法》的附件下发不符合一般的监督检查办法的体例。另外，在中国人民银行监管要求不断提高、监管方式不断完善的过程中，报表种类、报送方式、报送要求等也将不断调整，因此，《办法》未一揽子规定各类报表的格式及报送频率，而是原则性规定“支付机构及相关各方非现场监督检查报表由中国人民银行另行下发”。
四、现场监督检查的主要规定
现场监督检查是指中国人民银行及其分支机构、以及被授权机构对支付机构及相关各方的业务活动进行现场实地检查，以发现支付业务风险、督促支付机构合法合规经营的重要检查手段。鉴于2号令及其配套制度中已对网络支付、银行卡收单、预付卡发行与受理以及备付金存管等具体业务的规则进行了细化，《中国人民银行执法检查程序规定》已对现场检查的具体程序进行了规定，因此，《办法》采取精简的原则，对其他制度已经规定的内容不再重复。《办法》对现场监督检查的内容仅进行了概括性描述，基本涵盖了支付机构经营基本情况、业务活动、风险状况、反洗钱工作及相关各方协作监管备付金等各方面。另外，考虑到目前支付机构数量较多，能够参加现场检查的人员有限，《办法》仅在第八条中对现场监督检查频率做出了原则规定，并未设置检查的具体时限，检查频率由中国人民银行分支机构根据实际情况自行确定。
此外，根据现场监督检查工作的需要，为充分发挥支付机构合规经营的主观能动性，《办法》对支付机构开展年度业务自查的事项进行了原则性规定，要求支付机构及相关各方应当于每年3月底前完成上一年度业务自查工作，并及时向所属中国人民银行分支机构报告自查及整改情况。
五、关于纪律与责任
鉴于2号令已经对认定的支付机构及相关各方违法事实的处罚做出了具体规定，《办法》未对支付机构及相关各方的违法事实处罚做出重复规定，但对2号令43条第6项进行了细化，对支付机构及相关各方不配合检查的行为制定了处罚措施。
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