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推进城乡一体化的体制机制思考
作者：谭欣欣
来源：《机构与行政》2013年第05期
近年来，烟台市紧紧围绕城乡统筹一体化发展的总体战略，着眼“城乡互动、城乡共赢”，加大体制机制创新力度，走出一条“机制保障、城乡互动、共同进步”的新路子。工作中，重点探索了“五个机制”：
一是以城带乡机制。经过多年探索，烟台市初步形成了以富士康为代表的项目吸纳，以龙大为代表的强企带动，以南山集团、南王山谷君顶酒庄为代表的村企合一、村企融合，以福山区福新街道为代表的园区拉动等以工促农、以城带乡、城乡融合一体发展机制，较好地解决了农民增收、农村经济结构调整、农村劳动力转移，社会事业发展等诸多深层次问题，丰富了城乡一体化的内涵。
二是帮扶共建机制。2006年，烟台市启动“3+1”联手共建机制。即：县以上所有的机关事业单位、各类企业、小康村分别与一个村结对联手共建，城乡统筹发展联动共赢。“3+1”联手共建机制，把城市的各种积极因素调动起来，把机关在政策、人才和信息等方面的优势，把企业在市场营销、经营管理、技术资金等方面的优势，把小康村在发展思路、产业培植、班子建设等方面的优势挖掘发挥出来，实现了以工补农、以城带乡，推动城乡统筹发展。先后投入资金8.04亿元，完成村庄规划1510个，旧村改造655个，硬化绿化亮化村内街道2427公里，新建改建村内排污设施14652处，新建文化体育活动场所1372个，建设改造水利设施2919多处，帮扶贫困户19039户。
三是生态保护机制。在推进城乡一体化发展中，烟台市坚持把发展农村经济与保护生态环境有机结合起来，引导农民在发展经济中优化生态环境，在生态建设中培植新的经济优势，使农村逐步走上生态建设产业化、产业发展生态化的良性发展之路，构建起以生态与产业融合为特征的城乡一体化模式。2011年，烟台市出台《关于加强生态文明乡村建设的意见》，确立了到2020年领先全省5年完成生态文明乡村建设的目标，实施生态文明示范区（带）、生态建设重点项目和生态文明乡村创建三大任务同步推进，万水千山综合整治、万户千村改造建设、万顷千园产业升级、万紫千红文化塑造四大行动配套联动，全面推动生态文明乡村建设有序开展。栖霞市借助良好的生态环境，先后开发了国路夼、杏家庄、草格夼、前罗坡等一大批各具特色的生态旅游村。
四是产权改革机制。2011年，烟台市出台了《关于加快推进农村产权制度改革的意
见》，农村产权制度改革等任务全面铺开。农村集体经济组织产权制度改革正在稳步推进，芝罘区60%的城郊居民区完成集体资产股份制改革，蓬莱市城区22个试点村改居社区已完成资产评估、剥离，牟平区纳入改制规划的250多家农村集体经济组织全部完成改制任务，莱州市17个镇街农村集体经济组织产权制度改革全面展开，龙口市、招远市等县市区土地流转面积达到10%以上。农村集体林权制度主体改革全面完成，全市明晰产权面积699.1万亩，占集体
林地总面积的94.9%；登记发证13824宗地，319.05万亩。水利发展改革不断深入，全市符合改制的小型水利工程52050项，已完成改制的共有31194项，占应改制项目的60%；水域滩涂养殖发证登记扎实开展，养殖证发证率达到85%，牟平区、长岛县在全省沿海县市区率先启动新版养殖证发放工作。农村房屋所有权确权登记颁证全面推进，全市农村房屋颁证率已达80%以上，颁证覆盖率位于全省前列，牟平区、海阳市、莱阳市、莱山区、福山区颁证率均达到90%以上。农村土地综合整治进展顺利，福山、龙口、莱州、莱阳、招远、蓬莱6个土地综合整治项目，总规划30.9万亩，新增耕地2.56万亩，预算总资金8.87亿元，现已到位4.3亿元；城乡建设用地增减挂钩试点工作共上报项目区规模38265亩，周转指标27102亩。
五是激励补助机制。实行新农村建设资金奖励补助，激发农民参与积极性。充分发挥财政资金的导向和示范作用，以奖补为手段，带动社会资金增加投入，引导和鼓励农民投资投劳。市财政安排专项资金，县市区按比例配套，集中用于新农村综合环境整治。深入开展示范镇创建活动。在全市筛选10个重点镇、20个年度新农村建设示范镇，连续三年分别给予每镇每年100万元、40万元奖补资金，累计完成投资2.1亿元。实施“星级”示范村创建活动。
烟台市城乡一体化推进过程中，仍存在一些有待突破的问题和困难，亟需在下步的工作中加以解决。主要表现在四个方面：一是长效稳定投入不足。虽然“三农”投入每年都不同程度增长，但总体投入总量不足，与青岛、威海、济宁等地比较，无论增幅和总量，烟台都有不少差距。同时，“三农”投入资金虽逐年增加，但在农业科技创新、现代农业园区建设、生态农业发展等关键环节上投入仍显不足。二是土地经营流转困难。土地经营过于分散和农业发展水平较低，是当前“农业问题”的主要矛盾。随着现代农业发展，现行农村土地承包分散经营越来越难以适应科技化、机械化、水利化发展水平，制约了现代农业发展。目前，全市土地承包涉及136.4万户，土地承包面积606万亩，人均不足1.3亩；流转土地48万亩，占承包土地的8%，涉及农户16万户，占承包户的11.7%，而苏州、无锡等地区土地流转比例已经达到40%。全市现代农业园区数量少、规模小，在现有生产力水平下，导致劳动生产率和产出效益过低。三是农民参与积极性不高。部分村级自治组织中农民处于涣散状态，存在凝聚度不高、号召力不强、参与村级事务积极性不大等现象。四是科技支撑力度不够。目前，全市现有乡村劳动力中，高中以下文化程度的180万人，比重达69%。这几年农村劳动力40岁以下、具有较高文化素质的中青年劳动力大部分都已经转移到了二、三产业，真正留守在第一产业的劳动力已年龄老化，技能下降。调查分析，全市从事第一产业高中以上文化程度的劳动力仅占15%，年龄40岁以上的劳动力占75%，其中妇女劳动力占66%，农业劳动生产率不足二产的1/7，不到三产的1/3，在一定程度上影响了农业现代化发展进程，影响了农民增收和经济社会正常发展。尽管各国、各地区工业化模式不尽相同，“三农”问题的表现形式、基本特征和应对措施也有很大区别，但世界多数国家和地区的发展经验表明，在工业化进程中不失时机地统筹城乡社会经济的协调发展，以此缩小工农收入差异，解决“三农”问题，完成结构转变，是带有普遍性的发展规律。其中的一些成功经验和做法，对我们统筹城乡经济社会发展不无启示和借鉴作用。
一是着眼于优化公共服务，创新财政支农投入机制。市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位，客观上要求政府加大财政对农业的投资力度，增强农业在市场经济中的竞争能力。财政支持是各国政府调控和保护农业的重要手段，是农业保护和支持政策的核心内容。在发达国家农民的收入中，有三分之一来自政府补贴，美国政府的农产品价格补贴占农场主纯收入的10%-30%，日本对农田基本建设项目的补贴占投资总额的90%，英国占
50%。与发达国家相比，我国政府受财力的限制，支持三农的资金总量仍然十分不足。当前，如何从质和量两个方面来解决增强支农财力的可增长性、可持续性问题，值得认真研究。一方面，要健全财政支农投入机制，调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。要大幅度增加政府对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，增加对农村公益性建设项目的投入。另一方面，要拓宽农业投入来源渠道，整合投资项目，加强投资监管，提高资金使用效益。总结推广广东、浙江、江苏等省做法，吸引民间资本参与农业投入，鼓励民间资本参股甚至控股，或者发行项目债券，拓宽融资渠道，加强基础设施建设，为城乡一体化发展提供高质量载体。
二是着眼于破解资金瓶颈，创新涉农金融支农机制。我国长期实行的是农业支持工业、农村支援城市的金融政策，金融政策向工业和城市倾斜，农村金融机构为农业和农村提供的贷款服务微乎其微。据统计，农村资金每年以6000亿元规模被金融抽出，流入城市。不改变农村资金短缺状况就难以实现统筹城乡发展。要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。要加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。要坚持农业银行为农服务的方向，强化职能、落实责任，稳定和发展农村服务网络。要发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。
三是着眼于激发发展活力，创新土地承包经营流转机制。土地流转是农业产业化、乡村城市化的催生剂。从世界范围看，土地使用权的强化已成为一种发展趋势，许多国家将关注的焦点从土地的归属转移到土地资源的使用效率与土地收益的公平分配上来，大力推动土地流转。日本1980年颁布了《土地利用增进法》，鼓励农户出租、出卖或放弃土地，对于放弃农业和卖掉土地的农户，一次性给予62万日元的退耕补贴。德国政府鼓励土地合并经营，允许土地自由买卖和出租，凡土地出租超过12年的，每公顷租地可获500马克奖金。法国20世纪70年代初设立“非退休金的补助金”，鼓励到退休年龄的农场主退出土地，给年龄在55岁以上的农民一次性发放“离农终身补贴”。英国1967年修订《农业法》，鼓励自营农场向大型化、规模化与商业化发展，对合并小农场政府提供所需费用的50%。借鉴发达国家的先进经验，我们可积极推进四个方面的改革。一要进一步深化农村的土地产权制度改革，明晰土地产权和土地流转条件，用政策法律保障土地流转。二要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。三要建立健全市县乡村四级流转信息服务体系，即县建立土地流转服务中心，乡镇建立土地流转交易中心，村设立土地流转信息员。四
要探索土地的种植经营权市场化模式，强化政府引导农民适度规模经营的作用，鼓励城镇或当地资本组成“龙头企业”，建立“土地银行”。
四是着眼于增强农民积极性，创新农民主体作用发挥机制。农民是农村的主人，农民的积极性、主动性、创造性是城乡经济社会一体化持续发展的动力源泉。充分发挥农民的主体作用是国外新农村建设的成功经验。被欧盟当作现代化农村建设标本的德国巴伐利亚州，一条成功经验就是依靠村民的积极参与进行乡村变革。韩国的新村运动，以农民为建设主体，政府注入资金，激发民间力量充分参与，农民通过亲身实践，发挥个人和集体智慧，民主讨论，通力合作，进一步激发了参与建设的热情。总结这些好的做法，可从四个方面着手，发挥农民的主体作用。一要尊重农民的主体地位。充分了解农民最关心的是什么，农民的利益有哪些，坚持以农民为本，从本地实际出发，满足农民切实需要，解决农民实际困难。农村基层干部思想观念上要实现从“为民作主”到“由民作主”的转变，在贯彻落实政策时，把最广大人民利益放在首位； 工作方式上实现由“命令式”向“协商式”转变，通过建立农民意愿表达机制，加强政府与农民的沟通，多征求农民的意见和建议，并充分重视和吸纳农民的意见和建议；政府职能上实现由“管制型政府”向“服务型政府”转变，真正把农民“拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、满意不满意”作为衡量工作成效的重要标准。二要激发农民的主观能动性。通过农民喜闻乐见的宣传形式，让农民深刻感受到，他们既是财富的创造者，又是财富的分享者。要充分相信农民，依靠农民，尊重农民的首创精神。允许农民大胆探索、大胆实践，凡是法律没有明令禁止的，都允许农民去试、去干、去闯，并及时总结和推广他们创造的新鲜经验。三要提高农民的科学文化素质。要加大对农村的投入，在保证九年制义务教育的同时，通过发展农村现代远程教育，延长农民受教育的时间；广泛开展农民培训。以实施新型农民科技培训、农村劳动力转移工程培训、农民创业培训为重点，开展多专业、多层次、多形式的农民培训。科技培训要突出区域和产业特色，重点培训一批农民辅导员，带动培训一批科技示范户。转移培训要根据需求，重点搞好各种职业技能培训和法规、维权、安全生产等引导性培训，加快农村劳动力向二、三产业和城镇转移的进程。创业培训以创业理念、创业政策、经营管理、市场营销等为主要培训内容，培养一批能够带领农民增收致富的农村创业人才。四要加强农民的组织建设。加强农民组织建设，就是要把农民组织起来，自主管理、自我服务。农民组织化程度越高，自身利益诉求的能力越强，自我发展能力、化解矛盾的能力也越强。村民自治和农民合作经济组织是把农民有效组织起来的两个重要载体。在当前我国村民自治体制不健全的情况下，要按照“民主管理”的要求，进一步完善村民自治制度，在干部选举、重大决策、村务公开等方面，充分发挥农民群众的作用，让农民在村务管理中充分享有知情权、参与权、监督权、受益权，形成村务大事村民知情，村务决策村民讨论，村务管理村民参与，村务工作村民监督的良性机制。加强农民合作经济组织建设，政府需对农民参加专业合作经济组织的积极性加以正确引导，并规范农民专业合作经济组织的运行。可借鉴美国农村合作社的立法经验，政府需尽快建立、完善农民专业合作社的相关政策法规，以使农村合作经济组织能够在实现小农户与大市场的对接、推进农业产业化经营、提高农产品市场竞争力、促进农民增收等方面发挥更大作用。□作者单位：中共烟台市委党校 E：YWJ
关键词：对策 体制机制 城乡一体化
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