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健全城乡发展一体化体制机制
贺玉华
教学目的要求：通过本课题教学，理解健全城乡发展一体化体制机制的实质与内涵，认识当前存在的问题，并探讨健全城乡发展一体化体制机制的策略。
教学重点难点：理解实质与内涵，探讨策略。教学方法：讲授式，案例式，互动式
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全城乡发展一体化体制机制。强调城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是对城乡一体化发展体制机制作出的顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。
一、实质与内涵：实现城乡发展一体化的理论探究
城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。这已是当前的共识。新中国成立以来，中国的城乡发展具有典型的二元结构特征。尽管改革开放推动了中国经济与社会的快速发展，但城乡二元结构难题并未破解，城乡差距并未缩小，城乡发展一体化格局并未形成。
首先，我们来认识一下城乡二元结构的本质及在中国的特殊表现。
（一）城乡二元结构的本质及在中国的特殊表现
1、城乡二元结构的本质
城乡二元结构的形成和转化是世界各国发展的必经阶段。目前，发达市场经济国家和地区已经基本实现了城乡二元经济结构转化，而发展中国家和地区则大多处于二元经济结构的转化过程之中。
城乡二元结构的形成与自然经济和市场经济的发展有着密切的关系，现在我们就来了解一下自然经济与市场经济的差异。
★自然经济与市场经济的差异
自然经济是以手工生产力为基础、以单家独户占有生产资料为特征的经济形式，它具有生产要素的分散性、生产目的的自给性、再生产过程的自我完成性、对外经济联系的封闭性等特征。自然经济排斥社会分工、市场交换和要素集聚，因而只能适应于生产力水平较低和社会分工不发达的传统社会。
市场经济是以市场为导向的经济形式，即一切经济活动都要通过“市场”这一中间环节才能运行的经济形式，它具有集聚性、竞争性、平等性、开放性等特征。在市场经济条件下，社会的生产、分配、交换、消费等经济活动都必须通过市场这个中介的联结才能进行，因而它是与社会化大生产和现代产业相适应的一种经济形式。
★市场经济发展与城乡关系演进
马克思恩格斯认为，在人类发展历史的长河中，城市与乡村要经历三个辩证发展的阶段：城乡依存；城乡分离和对立；城乡融合，也就是通过新技术的应用，逐步地消灭城乡差别，带来城市与乡村同等的生活条件，实现城乡发展一体化。马恩关于城乡统筹融合的思想，不仅指明了城乡之间从分离、对立走向融合的历史根据和客观条件，而且还探讨了推动城乡发展一体化的主要路径，是推动城乡发展一体化的重要理论基石。
现在，我们来分析市场经济的发展与城乡关系的演进的这三个发展阶段。
自然经济(原始市场经济)——城乡依存。在要素分散、自给自足的自然经济时期，传统农业是经济结构的主体，农村是人类生活居住的主要载体，城镇化总体呈现为一种低水平扩张的相对稳定状态，城乡之间互相依存。
古典市场经济——城乡分离。在社会化大生产兴起之后的古典市场经济时期，机器大工业取代农业而成为经济结构中的主导产业，工业化的迅猛发展大大加快了城镇化进程，这一方面使“很大一部分居民脱离了农村生活的愚昧状态”，另一方面也使“农村屈服于城市的统治”，从而出现了严重的城乡分离和对立问题。
现代市场经济——城乡融合。在生产要素高度集聚、生产力高度发达的现代市场经济时期，工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，现代产业成为经济结构的主体，城乡之间互为资源、互为市场、互相服务、功能互补，从而基本实现了城乡发展一体化。
因此，我们认为，城乡二元结构的本质是自然经济与市场经济这两种经济形式的并存和对立，在由自然经济向市场经济、传统产业向现代产业发展的过程中产生了城乡二元结构问题。
2、中国城乡二元结构的特殊性
从市场经济的发展来看，西方发达国家大多经历了由原始市场经济到古典市场经济再到现代市场经济这样一个逐步深入的发展过程，在由古典市场经济向现代市场经济演进的过程中，城乡二元结构随之自生转化。但中国的市场经济发展有其特殊性，具体来说，中国市场经济发展的特殊性表现在以下三个方面：
第一，从发展历程来看，中国未能完整经历古典市场经济阶段。中国具有悠久的自然经济发展历史，在自然经济占主导地位的中国传统农业社会，原始市场经济缓慢向前发展，并且已经出现了向古典市场经济转化的萌芽。但在清末鸦片战争之后，近代西方市场经济的冲击阻断了中国市场经济的自生发展道路，同时催生中国出现了由广大自然经济部门和少数市场经济部门所组成的城乡二元经济结构。新中国成立之后，中国通过计划经济体制实施重工业优先发展的赶超型经济战略，阻断了市场经济发展进程。因此，中国未能完整经历古典市场经济的熏陶，这导致中国的市场经济发展存在“先天不足”。
第二，从发展方式来看，中国的市场化改革存在政策扭曲。与西方发达国家市场经济发展的自发演进方式不同，中国的市场化改革带有鲜明的政府主导型特征，因而存在诸多政策扭曲，这是中国市场经济发展的“后天缺陷”之一。改革开放以来，中国的市场化转型与经济增长同步进行。为在尽可能短的时期内实现经济崛起，中国实行了经济分权与政治集权相结合的政府治理结构，地方政府拥有管理辖区事务的财权和事权，中央政府则拥有考核、任命地方官员的绝对权力。为调动地方政府发展经济的积极性，中央对地方官员实行以GDP增长为核心的政绩考核制度。在晋升激励下，地方官员展开了为增长而竞争的“晋升锦标赛”，这在推动中国经济腾飞和市场化转型的同时，也造成了生产要素和社会资源配臵的政策扭曲，从而阻碍了市场机制作用的发挥。
第三，从发展深度来看，中国的市场化进程具有明显的城乡差异。我国经济体制改革从最紧迫、最容易解决的农村改革入手，在解决吃饭问题和总结成功经验之后，进而将改革以磅礴之势推向城市领域。此后，市场经济体制改革的重心一直围绕城市部门展开，这使得城市部门的市场化进程领先于农村部门，从而加剧了中国的城乡二元结构。随着市场化改革的不断深入，城镇已发展起现代工业和现代服务业，市场体系较为健全，市场机制在生产要素和社会资源配臵中发挥基础性作用；而在农村部门，由于传统农业长期难以得到根本改造，导致农村仍然在很多方面具有自然经济色彩，生产要素难以获得有效集聚。中国市场化进程的城乡差异阻碍了城乡二元结构转化，这同时也是中国市场经济发展的“后天缺陷”之一。
以上三个因素，导致了中国的城乡二元结构较之西方国家更为严重和复杂。
因此，我们认为，中国在经济、社会、政治、文化等四个层面都存在城乡二元结构，是“四重”二元结构。也就是说，中国既有发展中国家工业化进程中所形成的具有一般性的二元经济结构，又有受中国市场经济发展路径影响所形成的具有特殊性的二元社会结构、二元政治结构和二元文化结构。中国的城乡“四重”二元结构相互交织、彼此强化，导致城乡之间存在严重分割与对立，对农业、农村和农民造成了漫长而深重的消极影响。
（二）城乡发展一体化的实质与内涵
专家认为，中国的城乡差距源于城镇与农村市场化进程的差异。市场经济是要素集聚经济和规模经济，由于农村的市场化程度低于城镇，导致农村生产要素处于分散状态，这就抑制了农村经济社会发展，造成了城乡二元结构。城乡二元结构向一元化转变的过程就是市场经济取代自然经济的过程。因此，城乡发展一体化的实质就是城乡市场经济发展一体化。
中国城乡二元结构的严重性和复杂性，决定了城乡发展一体化具有丰富的内涵。
城乡发展一体化是指在完善社会主义市场经济体制过程中，通过在城镇和农村大力发展现代市场经济，依托城乡生产要素集聚和发展成果共享机制，打破城乡之间的分割对立状态，从经济、社会、政治、文化等层面推进城乡融合发展，促进农业现代化、农村城镇化和农民市民化，实现城镇与农村在空间布局上的优化、要素流通上的顺畅、资源配臵上的均衡、居民权利上的平等、功能特色上的互补，最终实现城乡一体化发展。
由此可见，城乡发展一体化是一种以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，其实质是通过城乡市场经济发展一体化使城乡之间互为资源、互为市场、互相服务、功能互补，在城乡互动发展中逐步缩小城乡差距，因而需要一个较为长期的发展过程。
从具体内容来看，由经济、社会、政治、文化等四个层面的城乡二元结构出发，我们认为城乡发展一体化至少应包含以下四层内容：
一是城乡经济一体化，即破除城乡分割的经济体制，实现生产要素在城乡之间的自由流动与优化配臵，大力发展现代农业、农村工业和服务业，提高农民收入水平。
二是城乡社会一体化，即破除城乡分割的社会体制，实现基本公共服务和公共资源在城乡之间均衡配臵，不断缩小城乡居民在享受公共服务上的差距，使城乡居民共享现代化成果。
三是城乡政治一体化，即通过改革户籍制度消除城乡居民身份差异，赋予城乡居民在政策制定和社会管理中的同等权利，从机制层面消除城乡分割政策的形成基础。
四是城乡文化一体化，即逐步改变农民落后的生活方式，并在城市化进程中留住农村的人文关怀，推动城市文化与小农文化之间的融合，形成中国特色的新型城乡文化。
只有在经济、社会、政治、文化等四个层面都实现城乡一体化，才能真正形成城乡发展一体化新格局。
二、问题与困扰：推进城乡发展一体化的环境分析
长期以来，中国的城镇化曾受制于人和土地的“城乡二元化结构”影响。并由此产生了城乡贫富分化过大、工农业“剪刀差”明显以及社会冲突加剧等诸多社会问题。
互动环节
（一）问题：当前，我国城乡存在哪些方面的差别？ 方法：每人说出一种差别，但不能重复前面的。
（一）城乡体制机制未成一体化
1、城乡二元体制仍然存在。在今年8月以前户籍等制度大都实行“城乡有别”，属于城乡二元体制。（7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》）。户口在性质上分为农业户口和非农业户口，农民被登记为农业户口，城镇居民被登记为非农业户口，农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。据国家统计局调查，2013年单位或雇主为务工农民缴纳保险比例为：养老保险14.3%、工伤保险24%、医疗保险16.9%、失业保险8.4%、生育保险6.1%。可见，还有大数的务工农民没有这些保险。
“父女结婚”极端个案直击户籍制度短板
成都市成华区的林丽(化名)想把父亲的户口从老家迁到成都，再办理成都的社保；由于父母二人并未达到老人投靠子女入户的条件，林丽做出了一个荒唐的决定：与自己的亲生父亲登记结婚！然而，在民政局拿到结婚证的她却并未如愿，按规定，他的父亲还是不能取得成都户口，也无法购买成都的社保。（2015年2月16日《南国早报》）
当事人为给父亲办户口，一时糊涂，出此下策；民政局工作人员在没有判定结婚登记证的真实身份和是否具有禁止结婚的近亲属关系的情况下，糊涂的对当事人双方进行了婚姻登记，这才衍生出了今天这场“父女结婚”之闹剧。或许许多网友认为“父女结婚”践踏了道德底线和人伦纲常，但我认为，一纸荒唐婚书将中国城乡户籍制度的弊端暴露无遗。公民买房、工作、医保、社保全和户籍捆绑在一起，全都因城乡和地域而异。一系列的不公，倒逼着部分困苦百姓做出诸如骗保、“父女结婚”等专政策空子的“羞愧”之事。
国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出，建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，也就是说中国将逐渐打破二元户籍制度。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，现提出以下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。(二)基本原则。
——坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。
——坚持以人为本、尊重群众意愿。尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。
——坚持因地制宜、区别对待。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。
——坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。
(三)发展目标。进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
二、进一步调整户口迁移政策
(四)全面放开建制镇和小城市落户限制。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所(含租赁)的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。
(五)有序放开中等城市落户限制。在城区人口50万至100万的城市合法稳定就业并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城市综合承载能力压力小的地方，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制;城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定，但对合法稳定住所(含租赁)不得设臵住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。
(六)合理确定大城市落户条件。在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。
(七)严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设臵积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。
(八)有效解决户口迁移中的重点问题。认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。
2、城乡管理不对称。从部门设臵来看，目前城镇化归建委管，新农村建设由其领导小组及办公室全面落实。给人感觉两件事、两个部门分头管理，造成城镇化与新农村建设各自为政，互不相干。当前，城乡管理存在以下三个突出问题：重城区，轻集镇；重城镇，轻新农村建设；重硬件建设，轻视农民就业和公共服务。青壮年农民纷纷到粤江浙沪一带打工，过年才可能回家一次。如此情况，城镇如何发展，新农村又怎样建设？
（二）城乡产业发展尚未一体化
1、产业布局不合理。由于产业布局的不合理而导致不同区域之间的经济发展水平不均衡。一方面是一些产业在城市盲目发展，另一方面是农村的产业发展相当落后，目前仍有两、三亿农民外出打工。乡镇产业支撑力不强，吸纳就业不足。大量的实践证明，没有产业作支撑，城镇是难以“化”起来的。
2、产业结构性问题突出。随着城市的软、硬件设施条件不断完善，对以工业为主导的现代产业的聚集作用不断在提升，而广大农村的非农产业发展滞后。我们来看我们湖南省的产业结构，2012 年 124 个县市区中有 46%的县市区第一产业增加值占地区生产总值 20%以上，其中 11.3%的县市区还在30%以上，且从整体上看，农村缺乏具有活力的主导产业，农产品市场竞争力不强，农业经济增长乏力。
（三）城乡居民收入消费差距大
2012 年，全国城乡居民收入比值为3.22，相对于2011 年的3.13，城乡差距似乎还在扩大。以社会福利为主的转移性收入，城乡之间相差极大：2012 年城镇居民转移性收入是农村居民的近10 倍，后者仅687元左右。不同养老保险制度的养老金最低200元，最高1万元，相差50 倍。我们来看一个对照表，2007 年湖南城镇居民可支配收入与农民人均纯收入的绝对差距为8389.34 元，到 2012 年这一绝对差距扩大到 12276.99 元，增长 46.3%。全省各地城乡收入分配差距不一，2012 年全省有5个市州的城乡居民收入比超出3∶1，其中娄底市达到4.28∶1。
（四）城乡公共服务还没一体化
我们知道，我国投资与消费各占50%。政府投资占比上升，制约了公共产品的发展。农村居民消费倾向占比低，消费意愿不高，消费水平明显偏低，都是源于城乡公共产品配臵不均衡。最为突出的是，农村基础设施建设标准较低，公共服务事业发展滞后，尤其是城乡教育、卫生差距悬殊。2012 年湖南农村中小学公用经费生均标准小学为 500元、中学为 700元，而城镇小学与中学分别超出农村 1 倍、2 倍以上，且优势教师资源向城镇集中，农村教师队伍严重“缺血”。城乡基本医疗服务水平差距也十分明显，2012 年湖南城市每千人口有卫生技术人员8人、执业（助理）医师 2.9人、注册护士3.7人，而农村分别只有3人、1.3人、0.9人。
三、路径与策略：健全城乡发展一体化体制机制方略设计 我们已经知道，城乡二元结构的本质是市场经济与自然经济这两种经济形式的并存与对立，城乡发展一体化的过程就是城乡市场经济发展一体化的过程。从这一思路出发，我们认为中国实现城乡一体化的根本路径是大力发展市场经济，从而在农村以市场经济替代自然经济，实现城乡市场经济发展一体化。世界银行(2009)认为，城乡生产要素集聚和生活水平的趋同可以兼得，其关键在于提供无空间差别的基本公共服务，加强城乡之间的互动。因此，具体路径应以集中农村生产要素、发展农村现代产业、推进农村城镇化为“支点”，加快城乡发展一体化进程。
互动环节
（二）问题：城乡发展一体化，要健全哪些体制机制？ 方法：分组讨论，每组推荐一人发言。
现在我们来探讨一下要实现城乡发展一体化，要健全哪些体制机制。
（一）构建新型农业经营体系，建立健全城乡一体化产业格局 城乡发展一体化，首先要推进产业布局一体化，创新农业经营体制，提升农业对城乡发展一体化的支撑能力，促进城乡各个产业互动发展，实现农业现代化和新型工业化、信息化、城镇化同步发展。
政策传真
（一）：
十八届三中全会提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。
在农业经营方式上
第一，鼓励发展合作经济，扶持规模化、专业化、现代化经营。在加大政策扶持力度的同时，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。这就为新型合作经济组织发展提供了更为有利的政策环境。农民合作社作为农村集体经济的新型实体，可以抓住机遇、培育经营活力、增强发展能力、壮大经济实力。第二，鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。这表明支持工商资本进入现代农业，但同时要求工商资本与农户建立紧密的利益联结机制，积极创建现代农业示范基地，大力培育农产品品牌，促进农业产业集群发展，努力提高现代农业的规模化、专业化、标准化、集约化经营水平。国内实践
（一）：苏南模式
苏南是指长江三角洲的苏州、无锡、常州。苏南模式是以乡镇企业为突破点的城乡产业协调互动、农业农村现代化发展模式。改革开放以来，这里是全国经济发展最快、最活跃的地区之一。尤其是苏南的乡镇企业，已成为苏南经济的支柱。乡镇企业的不断发展壮大，使苏南可以采取以工补农、以工建农的措施，来协调工农关系，稳定农业生产。他们在全区建立了优质、高效的农业生产基地，推动了农业机械化、良种化、水利化和服务社会化，保证了一、二、三产业的协调发展。农村经济的发展，打破了传统的二元结构，引起了农村经济社会结构的深刻变化。一大批小城镇脱颖而出，成为联结城乡的枢纽，改善了农民的生产、生活条件和质量，加快了农村产业结构的优化和城市化进程。
（二）赋予农民更多财产权利，建立健全城乡一体化利益格局 城乡发展一体化，核心是城乡主体权利，构建全体居民共享发展成果的体制机制，形成造福百姓、富裕农民的利益格局。重点是拓展农民增收渠道，增加农民收入来源，尽快扭转城乡居民收入差距越拉越大的局面。
目前，总体上看，农民人均纯收入增长幅度近年来高于城市居民，但从绝对数看，农村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分进城农民的身份尚未得到确认，不能充分享受城市的住房、医疗、子女教育等公共服务。
如何让广大农民分享现代化发展成果？ 政策传真
（二）：
十八届三中全会提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
这里不仅强调健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，让农民增加种地收入，而且强调赋予农民更多财产性权利，明确提出“两个保障”。不仅从体制机制上提出了增加农民财产性收入的途径，而且从工作部署上提出了有操作性的具体措施，拓宽了农民增加收入的渠道，有助于农民和城市居民一样共享发展成果。
国内实践
（二）：嘉兴模式
嘉兴在统筹城乡发展方面较早进行了探索和实践，较早实施“宅基地换住房、承包地换养老保险”、“户籍制度城乡一体化”等改革，是浙江城乡一体化的先行地。主要围绕规划布局、产业分工、服务功能、劳动就业保障、社会进步等方面推进一体化，初步走出了一条具有嘉兴特色的统筹城乡发展之路。
前车之鉴：拉美国家“城乡一体化”的经验教训
19世纪末，一些拉美国家开始启动现代化进程，到20世纪50年代，大多数拉美国家先后进入了现代化的起飞阶段。由于现代化进程的快速推进，拉美国家城市化取得了令人瞩目的成就。1950年的城市人口占总人口的41.6%，1980年达到65.6%，已接近欧洲的城市化水平。
然而，在城市化的浪潮中，拉美国家大批农民因农村土地被征用和因受大地主阶级的竞争挤压破产而涌进城市，并且由于缺乏就业技能和就业岗位，大批失地农民生活在城市与乡村的边缘地带，形成大规模的城市贫民窟。据统计，巴西这种城市贫民约3500万人，占全国人口的20%左右。造成这种现象的主要原因在于：拉美国家政府为保证工业化的发展和城市人口的生活，以求社会安定，有意识地压低农产品价格，这就严重影响了农业和农村的发展，小农的发展日益艰难又加重了农民的贫困化。可以说，忽视农民的基本利益和权益是拉美国家未能处理好城乡关系最重要的原因之一。
因此，我们应从拉美国家吸取这前车之鉴的教训：在城乡发展一体化过程中，应重视农民的基本利益和权益，赋予农民更多财产权利，建立健全城乡一体化利益格局。
（三）推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配臵，建立健全城乡一体化基础设施和公共服务体系
城乡发展一体化，重点是城乡基础设施和公共服务一体化。在二元体制下，城市发展具有明显的比较优势。由于历史欠账较多，农村基础设施建设总体滞后，城乡公共服务不均等，农村发展资源短缺、动力不足。这已成为制约城乡统筹发展和农村可持续发展的瓶颈。
这瓶颈到底怎么破解呢？ 政策传真
（三）：
十八届三中全会提出，维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。
这里强调，建立健全统筹城乡基础设施和公共服务建设的体制机制，引导更多的现代生产要素流向农村，促进公共资源配臵向农村倾斜，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化。一方面要求维护农民生产要素权利，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。另一方面鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。
他山之石
（一）：日本统筹城乡发展经验
日本在统筹城乡发展的过程中，通过提供公共服务，提高居民的生活质量、改善农业发展的环境，为统筹城乡发展奠定良好的前提条件。
值得借鉴之处：政府提供的公共服务极大地促进了农村地区的发展。高质量的教育成为农业、工业和服务业产业效率提高的共同前提，也促进了农民的城市化。城乡一致的社会保障体系，提高了农民的生活水平，也保证了社会的和谐发展。值得指出的是，日本在发展过程中及时将农民纳入全国统一的社会保障网络，没有出现长期在公共服务方面歧视农村和农民的阶段。
当然，日本还通过其他一些途径统筹城乡发展，如：通过土地规模经营，提高农业的劳动生产率，加速城市化的进程；通过农民收入多元化和政府补贴来增加农民收入。但最重要原因在于日本政府提供的公共服务极大地促进了农村地区的发展，因此，我们应大力推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配臵，建立健全城乡一体化基础设施和公共服务体系,这是重点所在。
(四)完善城镇化健康发展体制机制，建立健全城乡一体化建设和管理体系
城乡发展一体化，关键是城乡建设和管理一体化。政策传真
（四）：十八届三中全会提出，完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制。推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。
这里强调了三点:一是完善城镇化健康发展体制机制，在城镇化过程中同步推进新农村建设。二是推进城市建设管理创新，提出了城市建设投融资体制改革的新思路。三是推进农业转移人口市民化，提出了户籍制度改革和实现公共服务均等化的具体路径。
他山之石
（二）：德国城乡一体化经验
德国在城乡一体化发展中的主要经验有：一是注重建立均衡发展的协调机制。德国在联邦宪法中规定：追求全德国区域的平衡发展和共同富裕。二是开展城乡“等值化”建设。通过土地整理、村庄革新等方式，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标，使农村经济与城市经济得以平衡发展。三是统一而健全的社会保障体系降低了“城市化”的门槛。四是方便的交通系统为城市均衡发展提供了重要保障。
当前德国城市化水平高达90%左右，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。因此，我们在城乡发展一体化过程中，应注重均衡发展，建立健全城乡一体化建设和管理体系。
国内实践
（三）：上海模式
上海城乡一体化模式就是“城乡统筹规划”。上海从 1984 年开始探索城乡一体化，其发展战略就是以上海城乡为整体，以提高城乡综合劳动生产率和社会经济效益为中心，统筹规划城乡建设，合理调整城乡产业结构，优化城乡生产要素配臵，促进城乡资源综合开发，加速城乡各项社会事业的共同发展，保证上海城乡经济持续、快速、健康发展。
“城乡一体化”是借鉴国外正反经验和教训，适合中国国情的发展路子。一个拥有 13 亿人口的大国实现城乡一体化，是人类社会发展史上的伟大壮举，也是长期艰巨的历史任务，可以说是任重而道远。
最后与各位分享一句话，与大家共勉。生命跟时代的崇高责任联系在一起就会永垂不朽。——车尔尼雪夫斯基
战争时期，为解放而斗争，因流血牺牲而不朽。现在新时期，为全面建成小康社会而奋斗也将载入史册。
我们有理由相信，只要全社会共同努力，加快推进城乡发展一体化，全面建成小康社会必将实现。
如何健全城乡发展一体化体制机制？ ——九谈深入学习贯彻十八届三中全会精神《 光明日报 》（ 2013年12月09日01 版）十八届三中全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡......
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建立健全城乡规划体制机制 推动城乡科学发展为深入贯彻落实科学发展观，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，加快构筑科学发展新优势、攀登基本现代化新高峰......
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