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完善农业保险的政策建议
徐立东
国务院总理温家宝在今年“两会”报告上明确表示，今年将积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作。财政部部长谢旭人在接受媒体采访时也表示，今年将在充分总结试点经验的基础上，进一步推进农业保险制度改革，加大保费补贴力度，探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系。应该说这些都是做好政策性农业保险工作的利好消息，但针对目前政策性农业保险存在的诸多问题，保监会财险部副主任郭左践同时又指出：目前在中国搞农业保险，并不重规模，重在探索方法和模式，当务之急是探索出一条适合中国国情的农业保险模式和道路。” 因此必须着力完善政策性农业保险相关政策措施，促进发展现代农业，保证农民增收，解决“三农”问题，构筑和谐社会，建设社会主义新农村。
(一)加大政策性农业保险宣传力度，进一步提高农民的投保意识
目前，发展以优质、高产、高效、生态、安全为核心的农业，建立政策性农业保险公司是农业安全生产不可缺少的一部分。在灾害面前如何使农民经济利益不遭受重大损失，农业保险的作用就显得更加重要。因此，大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，也是我国合理运用世贸组织规则，完善农业保护体系，提高我国农业的生产经营水平和国际竞争实力的必要措施，必须进一步提高农民的投保意识，充分发挥保险的“经济助推器”和“社会稳定器”作用。镇村干部和保险公司应深入农村中去，一边开展形象生动的宣传活动，以增强农民的保险意识，提高农险的有效需求；一边进行细致的调查，了解农民的需求，以提供出供需适路的农险险种，制定出双方都能接受的保险费率。对于农民投保自筹缴费，可以尝试将农业保险与农业补助资金联系起来，还可以从保
险理赔或救灾资金中，拿出一部分出来“以险养险”，增加农业保险保费的筹资渠道。
(二)加大政策性农业保险财政补贴力度，给予农业保险更多政策优惠依据WTO的绿箱政策，我国可以把农业保险作为一项重要的农业支持措施加以实施。2006年6月颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出了补贴投保农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策。而目前除免征种植业养殖业险的营业税外，对农业保险并无其他的财政税收优惠政策，这就要求各级政府加大农业保险的财政补贴力度。从国外农业保险的实际运营来看，无论是通过对农业保险公司的税收减免、经费补贴，还是向农民补贴一定比例的保费，都是作为财政对农业的补偿性投入，是国家农业支持政策的有机组成部分。我国政府可以借鉴其他国家经验，对农业保险经营实行税收减免、优惠贷款等扶持政策，增加间接补贴。对农民农业保险的补贴比例进一步加大，以增强农民对保费的支付能力。中央财经大学保险学院院长郝演苏教授指出，2007年在全国大面积试点的能繁母猪保险就是一个成功案例：政府补贴保费的80%，使48元的财政支出和12元的个人支出，获得了1000元的经济补偿。中国人民保险集团公司总裁吴焰提出，要充分发挥保险对财政投入的放大效应，提高防灾抗灾资金的配置效率。建议将更多防灾抗灾财政资金转换为保险费补贴，利用保险机制提高财政资金保障水平；增加自然灾害保险费补贴范围，发挥财政补贴的带动和示范作用。“补贴农险保费的方式可以使中央财政投入的资金通过保险机制得到乘数倍放大，这是一种很精巧的制度安排”。
(三)加快农业保险基金和再保险机制建立，完善农业保险经营风险分散体系
政府不可能承担全面开展农业保险的全部的巨额补贴负担，农业保险经营风险分散体系的建立，是确保农业保险稳定经营，促进农业稳定生产，农村稳定发
展的必要选择。应当通过农业保险经营风险分散体系的建立和完善，进一步在整个国内保险市场上乃至整个世界保险市场上分散农业保险的经营风险。此外，农业巨灾证券化体系的建立也是必不可少的农业保险经营风险分散方式。农业保险基金的筹集可采取多种方式，多种渠道，建立国家和省市两级农业保险发展基金来支付农业保险的补贴，各级政府财政每年拨出一定的资金设立农业保险基金，用于补贴保险部门的超额赔偿款及适当补贴农民的部分保险费。同时健全再保险机制，再保险机构可以由中央政府建立，如国家政策性的农业保险公司；也可以由其他经审批的保险或再保险公司提供再保险业务，再保险机构为商业性保险公司分保，从而使风险在较大的时间和空间上得以分散，减少商业性保险公司的风险责任，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。例如，美国和政府对本国农业保险提供再保险支持，由联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险(不超过115%)，又限制农作物保险公司的盈利水平(不高于15%)。
(四)加快农业保险经营体制的改革，完善农业保险组织体系
目前政策性农业保险一般采取的是政府支持、保险公司参与的方式操作。以能繁母猪保险为例，就涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和乡镇村等多个部门和组织。把农业保险业务从商业保险公司中分离出来，成立政策性的农业保险公司成为一条可行之路。通过创建新的农业保险经营主体，调整保险产业结构，不断扩大农业保险发展规模，尽快形成我国农业保险经营模式。由国家组建政策性农险机构——中国农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，监督管理基层农险机构，并作为最后保险人接受其他农业保险机构的分保。民政部门、地方政府采取自办或与中国农业保险公司合办的形式建立地方性农业保险公司。此外还应允许商业性保险公司开展农险业务，但要接受中国农
业保险公司的业务指导和资金帮助，其经营行为必须符合农险经营的有关政策和规范。要成立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，这一机构应得到相关人员编制和经费，并作为常设机构而存在。很多西方国家，都是按这种模式推行农业保险。农民经济合作组织是“草根组织”，也可以为农业保险代收农民会员的保费，并参与保险的协调，在突发的灾害查勘、定损理赔等服务方面做些工作。
(五)加强政策性农业保险法制建设，保证农业保险的有序进行
要完善农业保险法律体系，尽快总结各地农业保险试点工作经验，制定和颁布我国的《农业保险法》及其配套的法律法规，对农业保险的目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任及国家对农险的监督管理等重要环节作出规定。明确农业保险是政策性业务，不以盈利为目的，并将实现社会稳定作为首要目标。对农业保险予以规范，使农业保险发展有法可依。在全国性农业保险法出台之前，各地政府也可以试行制订地方法律法规，加快农业保险的法制进程，从而保证农业保险的有序进行。在农业保险的自愿原则上，要真正想使农业保险成为农民和农业的“定心丸”和“稳压器”，很有必要让农业保险成为一种强制险种，以法律的形式加以规范。法国《农业保险法》就规定，对一些关系到国计民生的主要农作物和主要饲养动物实行强制保险。相比而言，我国的农业保险没有任何强制性，对一些关系到国计民生的农作物和主要饲养的牲畜，必须进行强制投保，其费率应相应低一些，具体按不同农作物品种和风险等级来确定，使每个农业生产经营者都有足够的经济承受能力。其他农产品采取自愿的原则投保，保费可以稍高一些，作为一种较高水平的保险手段，但对其最高承保金额应作出规定，一般不应超过一定年数的平均收获量的60％，以防止道德风险的发生。采取这种强制与自愿相结合的保险形式以强化农民的保险意识，提高
农民投保的主动性和积极性。据悉，保监会今年将积极配合国务院法制办和有关部门制定政策性农业保险条例，为政策性农业保险的发展提供制度保证。
（六）加强保险公司内部管理，培育和开放农业保险市场
加强保险公司内部管理，首先应当增加保险的透明度，投保每一投保农户均有保险手续，保险公司留存保户的保险名册，这有别于以往的对乡政府或村委会签发保险单，可以使保户更加明白保险的内容和自身享有的权益。赔款可以直接支付给农民，极大地调动农民投保的积极性。其次，要加强核保、理赔等专业技术人才的培养，提高工作效率，方便投保人，并使道德风险控制在较低的水平。同时还要培育农村保险市场，扩大政策性农业保险范围。近年来，随着农业产业结构的调整、规模经营的发展和产业化步伐的加快，农业在高投入、高产出的同时也伴随着高风险。越来越多的农民盼望农业保险的“保护伞”能为自己的生产、生活带来保障。农业保险应拓展农业保险的外延，培育和开放农业保险市场，凡是与农村、农业、农民有关的一切保险业务都可划归农业保险的范畴，为整个农村经济的产、供、销全过程提供全方位、立体型的保险服务。因此，应大力推进农业产业化进程，创造更好的市场环境，促进农业保险的发展。可以借鉴成功的国际经验，实行配套运作，把科技服务、供销服务、信贷服务、救济措施、防灾防损等与保险等项目进行统筹运作，解决农民生产资金不足和风险保障问题。目前险种不足、覆盖面不广的问题依然突出，难以起到保障农业生产和为农民减少经济损失的作用，今年南方雪灾中农业保险目前的赔付占总赔款的比例不到４％。中国保监会主席助理袁力表示，这说明农业保险还有很大的发展空间。作者单位：江苏省宝应县泾河镇财政所
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