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关于建立和完善市场监管部门行政执法监督机制的思考与对策研究
摘 要：行政执法是市场监管部门工作的立业之基，行政执法监督是有效开展行政执法的坚实保障。目前的行政执法监督机制已不能完全适应法治建设和改革发展的需要，“三局合一”新的监管体制下的市场监管部门，建立和完善行政执法监督机制是当前亟待解决的重要课题。笔者试从当前行政执法监督存在的问题、新体制下行政执法监督机制的高度定位和建立和完善行政执法监督机制的对策等方面，思考研究建立和完善市场监管部门行政执法监督机制。
关键词: 市场监管部门 行政执法 监督机制 思考对策
行政执法是市场监管部门工作的立业之基，行政执法监督是有效开展行政执法的坚实保障。随着依法行政的不断推进，市场监管执法体制的调整、职能合并和人员整合，目前的行政执法监督机制已不能完全适应法治建设和改革发展的需要，“三局合一”新的监管体制下的市场监管部门，建立和完善行政执法监督机制是当前亟待解决的重要课题。
一、当前行政执法监督存在的问题
1、监督体系尚未统一。体制调整后，县区工商、食药监、质监三部门进行合并，成立了市场监管部门，但新成立 的市场监管部门仍然履行原工商、食药监、质监执法职能，适用三部门各自的法律、法规。整合前，工商、食药监和质监各机构原来的执法模式自成体系，且运行多年，整合成一个单位后，行政执法程序规定不统一等问题凸现出来。行政执法监督目的在于维护执法的权威性、严肃性、统一性，但行政执法程序规定等尚未统一，市场监管部门的行政执法监督职责难以履行到位
2、监督形式过于单一。以前行政执法监督形式主要是对行政处罚案件的监督，即通过案件评查等方式对行政处罚案件从主体、证据、定性、适用法律、处罚适当性及程序等方面进行监督审查，但是“三合一”后的市场监管部门对行政许可行为、不作为、乱作为等行政行为还没有找到可靠有效的监督手段。
3、监督合力难以形成。在行政执法监督合力的形成上，机关内部执法监督主要由纪检、督查、人事、法制等多个部门负责，还没有形成统一的行政执法监督工作机制，在行政执法监督中形成单个部门管事不管人或管人不管事的现状，对于行政执法监督中发现的执法违规问题，往往点到为止，对违规人员的追责不到位。由于无法形成相互配合的监督合力，从而也使行政执法监督效果大打折扣。
4、监督公正有所削弱。市场执法监管体制调整后，地方保护主义有所抬头，由于人、财、物管理权的减弱和消失，对下监督的力度有所削弱。因体制变化，地方党委政府安排的任务可能会频繁和加重，市场监管部门将承担更多的综合性的工作，越位、错位问题愈加严重。另外，不正当竞争等逐渐成为执法办案的主领域，大多涉及垄断行业、大中型企业，甚至是地方的重点招商引资项目，划归地方管理后，受地方保护主义影响，相关案件的查处愈加困难，易导致监管弱化。
5、监督内容有待完善。行政执法监督的内容是否全面平衡、恰当合理，直接关系到行政执法监督的成效。目前，市场监管部门在执法监督重心的确立上存在一些误区：一是重实体监督，轻程序监督。大多数监督机构往往习惯于把监督重心放在执法的实体问题上，而对办案程序上是否符合法定要求一般不会做过多的探究。二是重合法性监督，轻合理性监督。监督机构首要关注的往往是执法权的行使是否具有合法性，而对该行为是否合理、公正，则认为这是属于自由裁量权范畴而不必过多监督，或感到不便监督。三是重事后监督，事前和事中监督不够。目前的行政执法监督主要是事后的审核把关和执法检查考评，而事前的执法决策监督和事中的执法过程监督被忽略，缺乏对执法整体过程的动态监督制度。四是重对事的监督而忽略对人的监督。每年执法质量考评中发现大量执法问题，但被依法追究执法过错责任的却寥寥无几。这种重视执法行为的监督而忽视对行为人责任追 究的监督方式，不但不能有效地纠正已发生的执法过错行为，反而使有些行政执法人员产生“监督无效论”的错误认识，助长执法违法行为的发生。
此外，行政执法监督法律体系不完备，行政执法监督方式方法相对滞后等因素，也是影响市场监管部门行政执法监督效果的重要原因，是今后在完善市场监管行政执法监督机制，提高行政执法监督水平同时要解决的重要问题。
二、新体制下行政执法监督机制的高度定位
1、完善行政执法监督新机制是顺应改革的必然举措。经济是社会的基础，市场监管部门与经济生活、市场秩序直接关联,与经营者、消费者市场交易双方休戚相关,是政府推动法治建设的“风向标”“民情站”。可以说,行政执法是市场监管部门的生命线,市场监管的核心就是“执法”这两个字。针对市场监管部门的工作特点,笔者认为,运用行政执法监督机制,提高法律的遵从度,应当从行政执法的实践入手,将有效的行政执法监督方式方法融入工作实际。目前,各地市场监管部门在依法行政、和谐监管等方面虽然都做出了一些尝试,并取得了显著成效,但由于市场监管部门在机构调整、职能重组等改革举措方面总是充当先行者的角色,而法律的修改滞后,市场监督执法实践亟待规范，执法队伍的整体素质还有待加强和提高，行政执法监督机制有待建立和完善，对不足之处应有清醒的认识并及时有效地采取措施积 极应对。
随着市场监管体制的调整、职能的整合和人员的合并，“三局合一”新的体制下，必然带来行政执法权的相对集中，涉及市场监管的行政权力事项达上千，如此众多的行政权力集中在一起，愈加彰显行政执法监督的重要性。而且，在机构合并之前，工商、食药、质监三个部门的执法都有各自的内设程序，其特殊性相对突出。合并之后，特性必须寓于共性之中。新的行政执法监督机制要求应通过《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《行政复议法》等基本法律来统一与整合这三个部门的执法行为规范，防止政出多门，做法不一，以整体形象展示在世人面前。
市场监督管理涉及企业准入、市场秩序、产品质量、食品药品安全、消费维权等与百姓生活密切相关的诸多方面，老百姓的衣食住行，都与之相关。改革开放以来，这些领域事故频发。不少事故或多或少与监管执法的缺位与失职有关，也就是牺牲了依法行政而付出的代价。基层执法人员普遍重实体轻程序，执法过程过于简单随意，这是行政执法监督机制欠缺的表现。
正是在这样的背景下，各地市场监管部门纷纷举办依法行政专题培训。这种速成式的短时间培训，推动了行政执法队伍知识的更新，开阔了思路，对于行政执法监督机制的认识必然有质的提升。思想是行动的先导，机制是行为的规范，能否建立和完善新体制下的行政执法监督机制，决定了市场监管和行政执法能否真正做到依法行政。
2、完善行政执法监督新机制需应当从领导干部抓起。党的十八大以来，掀起了反腐风暴，各种腐败现象触目惊心。腐败的背后，都有法与纪的缺位，都有逾越法律甚至凌驾法律的现象。推行全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。行政执法监督是依法行政的具体实践，建立和完善执法监督新机制也不置身事外，应当从领导干部抓起。
现今社会，教育相当普及，不少领导干部的文化程度比较高，法律知识也不欠缺，但是，由于规范制度不健全，监督机制不完善，一些行政执法过程中难免有人治的因素，形成“人治”的通道畅通，“法治”的通道不畅，这样产生行政执法的主观随意性、个人独断性，领导的行政执法监督思维导向偏移，必然无法以依法行政凝聚团体的共识，无法形成忠于依法行政的法律生态。
市场监管工作具有一定的专业性，行政权力也相对集中，其领导干部执法监督思维的养成，尤为重要。身正影子才不斜，一个单位领导干部带头依法办事，秉公执法，敬畏法律，遵从法治，上行下效，这个单位依法行政自然是立竿见影。因此，领导干部应养成行政执法监督的思维，做到从领导干部到普通执法人员，上上下下，层层级级，在利益复杂化、社会多元化、体制新改革的新常态下，不断建立和完 善行政执法监督机制，都能严格依法行政。
3、完善行政执法监督新机制以营造四个环境为基石。作为市场监督管理战线上的一员，笔者认为，在加强干部职工依法行政教育，大力提升干部职工法治意识的同时，应坚持以营造四个环境为基石和标准，始终把建立和完善行政执法监督机制，融入市场监督管理各项职能工作中。
一是坚持用行政执法监督机制服务壮大市场主体，营造宽松平等的准入环境。深化工商登记制度、食品药品经营许可制度改革，推进登记便利化，整合规范原分属工商、食药、质监三个部门的行政许可行为，进一步激发市场活力，释放政策红利；积极探索并联审批，集群登记，企业托管登记，让改革更接地气；充分发挥市场监督管理职能，大力促进大众创业、万众创新，为地方经济社会发展加油助力。
二是坚持用行政执法监督机制确保食品药品、特种设备和产品质量安全，营造规范诚信的经营环境。保持对食品药品、特种设备和产品质量安全违规违法行为严罚重处的高压态势，加强行政执法和刑事司法的有力衔接，做到重拳出击、重典治乱，查处一案、警示一片、规范一方。创新举措，制订切实可行的监督管理制度，建立切实有效的执法监管机制，坚持不懈、持之以恒举全局之力抓安全、保安全。
三是坚持用行政执法监督机制切实维护广大消费者的权益，营造安全放心的消费环境。作为市场监管执法者，必 须牢固树立一切为了消费者权益的宗旨，进一步整合12331、12315、12365三个平台，完善接诉处置机制，畅通投诉举报渠道，全心全意为消费者服务。将消费者投诉举报平台建设成集民意反馈、舆情监控、风险预判、消费警示、决策参考五位一体的综合执法信息平台。利用这个平台搭建起政府与老百姓沟通的桥梁。同时，把消费者投诉举报工作作为化解社会矛盾的重要手段、社会的“减压阀”。
四是用行政执法监督机制全力保障公平公正的市场竞争，营造公平有序的市场环境。强化信用监管，扩大信用平台的公众化，使守信者处处受益，失信者处处受限。完善监管机制，推行监管“双随机”，随机抽查企业、随机委派执法人员，增强执法的公正性和公信力；加大公平交易执法，破除行业垄断，打破行业壁垒，为非公经济公平公正参与竞争创造条件；加强事中事后监管，强化分类监管、重点监管，聚焦重点领域，确保食品、药品、餐饮和高危行业生产安全，维护良好的市场经济秩序。
三、建立和完善行政执法监督机制的对策
1、牢固树立正确的行政执法监督理念。没有树立正确的行政执法监督观念是行政执法监督效果不佳的最主要因素，当前市场监管部门完善行政执法监督机制、强化行政执法监督，首先应从观念层面入手，不断加强行政执法监督教育工作，强化行政执法监督重要性认识，提高执法人员自觉 接受监督的意识。市场监管部门应采用各种方式，有计划的、经常性的对包括部门领导在内的全体干部进行行政执法监督的教育培训与考核，具体包括专门的行政执法监督教育培训和考核，及执法业务培训中有监督内容的培训考核。通过培训考核，使市场监管部门领导和行政执法人员明确行政执法监督的重要意义，充分认识加强对权力的制约和监督的极端重要性，强化自觉接受监督的意识，使全体市场监管部门执法人员崇尚法律、忠于法律，坚持执法为民，切实做到依法行政。
2、着力形成统一的行政执法监督合力。行政执法监督是全局性的工作，市场监管部门应当从全局的高度考虑问题，形成各个监督职能部门相互配合、运转协调、监督有力的统一的执法监督工作机制。要改变以事为主的监督方法，把监督事与监督人紧密结合，切实提高行政执法监督的实效性，对经督查确实存在执法过错的执法人员，应当严格依照有关规定追究其执法过错责任。可以断言，追究一个“责任人”要比监督多起案件的实际成效明显。对有违法失职行为的监督人员也要依照有关规定追究责任，使监督者忠于职守，尽职尽责。
3、切实维护公正的行政执法监督体系。市场监管部门要强化监督手段维护执法的严肃性和统一性。一方面可以通过实行执法监督函告制度防止执法部门及其执法人员不履 行、违法履行或者不当履行法定职责。发现执法部门及其执法人员不履行、违法履行或者不当履行法定职责的，应当依据有关规定提出纠正意见，并发出执法监督通知书，督促其及时纠正，必要时可以直接作出纠正的决定。另一方面也可以通过行政执法监督意见书等形式防范系统性、区域性执法风险以及克服地方政府干扰、干预行政执法。如发现部门行政执法工作存在普遍性问题或者区域性风险，可以向执法部门发出执法监督意见书，提出改进工作的意见和建议。或者行政执法活动受到地方保护主义等情形干扰、干预的，可以向执法监督部门报告，执法监督部门应当予以协调，必要时可以采取向地方政府通报情况等方式予以处理。这样通过部门联动，来指导、帮助执法人员减少执法办案阻力；另一方面就是防止和防范执法过程中的地方保护主义，避免出现体制调整过程中执法不力、市场秩序混乱的情形。
4、不断完善规范的行政执法监督制度。一是案卷评查制度。行政处罚和行政许可等行政执法案卷评查是实践中使用频次较高、范围较大、效果较好、比较成熟的制度。一方面行政处罚案卷评查的主要内容包括执法主体合法性，事实是否清楚、适用依据是否准确、证据是否充分、程序是否正当，是否经过法制核审，自由裁量权运用是否适当，罚缴有无分离，是否符合案件办理期限要求，案卷的书写、制作、装订是否规范等。另一方面行政许可案卷评查的主要内容包 括实施许可主体的合法性，行政许可项目的合法性，申请材料是否齐全、是否符合法定形式，适用依据是否准确，受理核准、告知、履行期限等程序是否合规，案卷书写、制作、装订是否规范等。二是要加大行政诉讼败诉案件的审查和问责力度。对在行政诉讼中败诉的案件，即被人民法院撤销、变更、确认违法或者无效的行政执法案卷必须全部进行评查，以加大问责力度。三是规范行政处罚自由裁量权的行使。通过进一步完善行政处罚自由裁量权基准制度，细化、量化自由裁量权标准，能够更好地解决同案不同罚、处罚畸重畸轻等问题，降低了行政复议或者诉讼的风险。
总之，建立和完善行政执法监督工作是一项长期而艰巨的任务，对约束各类执法行为，促进严格规范公正文明执法，保障市场监管部门行政执法，减少、防范和化解各种履职风险，起着至关重要的作用。
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