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完善基本公共服务体系，保障和改善民生 何 平
国家人力资源和社会保障部社会保障研究所原所长 前言
我主要介绍一下理论、目标、模式还有下一步发展的趋势。我们在北京研究一些政策、走向给高层决策层提供下一步发展的建议，但是也不一定完全符合下面发展的实际，因为每个地方的情况不一样，我也想借这个机会跟大家互相沟通一下，讲的不到的地方希望大家能给我一些提示，使我们在这个领域的政策研究能够更加贴近实际。
我想介绍一下什么是社会保障，以及它的内涵、它的一些思想流派和世界发展趋势，因为影响到了“十二五”以及今后长期的发展。
一、关于社会保障的定义
我个人认为，社会保障有四个要点，要明确社会保障的责任主体、社会保障的对象、社会保障的水平以及具体保障的方式。
（一）责任主体
责任主体就是国家和政府，而且随着由管理型政府向服务型政府转变，政府过去做的很多事情慢慢的要转向民生、转向为公民服务，所以社会保障越来越重要。在这些问题上，大家的认识已经比较一致了。如果往前推十年八年，认识还不一致。在专家层也还有人提出来，说政府应该远离社会保障，政府背上社会保障这个包袱，将来就会陷进去，拔不出来。认为搞社会保障为时过早，学界曾经经过一些大讨论。
（二）社会保障的对象
社会保障的对象就是全体公民，这是公民的基本权利。人大已经通过了《社会保险法》，从2011年6月1日开始执行。尽管法律有很多地方还不是特别明确，就是授权国务院来履行规定。但是毕竟对公民在老年的时候、生病的时候、遇到伤害的时候，生活发生困难的时候，要给予保障，公民的基本权利是明确的。
以前特别是偏远落后的地区，财政能力不足，通常以资金不足，对有些事情会往后拖延。《社会保险法》出台以后，相应的还有一些配套的法规，以后再拖延，老百姓就会对这些事情进行追究。随着社会的发展，传统的领导说了算的社会管理方式，慢慢要有所改变。公民对国家的法律、对自己权利的保护意识越来越强，可以通过《行政诉讼法》，可以通过各种各样的法律援助，各种各样的渠道反映他的利益，而且会对簿公堂。这个对各级领导来说，在这方面一定要树立公民有享受社会保障基本权利的法律意识。
（三）社会保障的水平
社会保障的水平就是基本生活。基本生活很抽象，难以度量，就是不能太高了，太高了就不可持续，承受不了。也不能太低了，太低了过不去。具体怎么把握，我们现在缺少一些量化的东西。
总而言之，我个人觉得现在应该防止两种倾向： 1.防止水平搞得太高，过度福利化的倾向。
比如说在有的省市、有的县，有的领导就超越了中央政府层面的政策，可能提出来全民免费医疗等等。以前的地方领导比的是gdp增长，现在大有比老百姓的福利越高，越能够出政绩，越能够怎么怎么样这种倾向。当然他最终还是要把成本摊进来，如果一旦某一个地、市级政府套进去以后，到那个时候它再来开价，那就没有办法了，可能损失会更大。
所以对社会保障水平说明几点，针对性是很强的，因为最近有明显的这样的讨论和趋势，有领导批示，也有很多专家的一些讨论，现在把我们的观点声明。
（四）社会保障的保障方式
保障方式应该以缴费型的社会保险为主，国家、单位、个人责任共担，这个一定要坚持。因为现在把保险从在职职工扩大到城乡居民的时候，往往财政出大头，农村新型养老保险、农村居民医疗保险，出资的大头都是财政出，个人只负担很少一部分。
我们就担心由于这个制度的发展，保障水平的提高，个人缴费的豁免，会有越来越多的人朝这方面挤，城镇职工缴费型的、单位和个人缴费型的保险慢慢就变成无源之水了。在这里我们一定要强调，还是以保险为主，是单位和个人缴费为主，财政补贴为辅是这样的主体的制度。
应该强调国家、单位、个人的责任，我们是社会保障，社会保险，应该是社会各个方面共同参与，尽管政府是责任主体，但是政府在这里面起组织、制定政策、监管、制定运行的责任，并不是政府承担无限责任，所有的出资都是政府出资，所有的责任都是政府的无限责任。
二、理论流派
影响社会保障制度的定位和走向有三种主要思想流派：
（一）民主社会主义的国家福利论
国家福利论就是社会民主党那一套，它的目标跟共产党应该也是一致的，就是“均贫富”实现社会大同。它的差距就是共产党主张“枪杆子里夺政权，暴力夺取革命”，社会民主党主张通过议会、民主选举争取选票而执政。所以它的主张就是高税利、再分配、收入均等化，能够获得更多老百姓的拥护和支持，基本上是从摇篮到坟墓、无所不包的社会福利体系，就是福利化国家。比较典型的地表是北欧的丹麦、瑞典、英国的医疗、加拿大、澳大利亚等等英联邦国家。
现在社会民主党这一套东西还是很有市场的，法国的福利其实比其他欧洲国家还好，为什么法国人忍受不了要大罢工呢？德国、甚至英国说延长就延长退休年龄了，没有闹事，为什么他们闹事呢？长期以来法国就养成了悠闲自在的工作，他们不愿意努力去工作，一年休假的时间跟工作的时间差不多，已经长期养成了“休闲俱乐部”的这样一种生活方式，所以他忍受不了这些，而且在这里面起决定作用的就是社会民主党。南美的巴西、阿根廷这些国家也是，工人被惯得不像样了，从来就不努力工作，也没有办法炒他，一炒他，所有的赔偿可能会导致企业垮台，工会力量太强大了。去南美考察的时候，他那里没有空调，用我们扔出的破空调修修就在市场上卖，还卖得很贵，后来我们海尔集团建了厂，开了不到两年关张了，就是因为工会太厉害了，你这个利润还没有增加，工资要求增加就很高了，然后不给增加就开始罢工，就陷入到这种状态，最后没有办法这个厂子就关闭了。凡是社会民主党执政的地方都是这样的，但是导致的结果就是这个国家经济发展的竞争力不足。当然各有各的追求，他们的老百姓中国的老百姓就不一样，中国的老百姓有很强的奋斗精神，努力工作存钱买房，他们是有钱就花，他们追求及时享乐的生活态度比较多。我说这个意思是给大家开拓一个思路，就是福利国家、社会民主党的潮流一般是这样的一种走势。
国内有相当一部分专家没有说社会民主党，但是有这种趋势，就是不停地挑政府的毛病，不停地忽悠老百姓。你做了一件事本来是好事，但是他忽悠得更高，本来老百姓满意的，最后让他忽悠得不满意了。比如说养老金，我们连续七年在调整，“十一五”期间养老金基本增加了50%，这个数字是我们这一代领导花了很大的代价，用财政的钱，中央转移支付来增加的养老金。但是有的人就说这个、说那个，最后这些退休人员又不高兴了。比如说农民原来祖祖辈辈都没有养老金，我们政府从前年开始出台了农村养老保险制度，60岁以上的老人坐在那里一人一月给55元，农民都非常感动，感动的掉眼泪。但是有的专家又出来忽悠了，说不平等，为什么城里的人一个月发1300元，农民就发55元，有这么大的差距，这是极其不平等的？农民又不高兴了。这就是社会民主党的这一套。就是他总是不停地给你制造麻烦。我们各级领导对这件事一定要非常清醒，我们要从正面的说，我们不是凭空在编这些东西，我们是从历史的发展来看这个问题，城乡差距、机关、事业、企业的差距那是多少年形成的，矛盾在慢慢的缓解和解决。
（二）新自由主义的市场化论 这是以美国经济学家为首的代表，他们认为：国家福利太多会导致效率低下，限制个人自由，限制竞争力，而且政府管社会事务太多会导致政府的权力扩张，会导致政府在这一过程中间的寻租。所以他们主张把政府的责任转化为个人的责任，政府在社会事务中只扮演最后出台的角色，能市场解决的都市场解决，市场解决不了的问题，政府再出场。所以上个世纪80年代开始已经有了福利的市场化、私有化，这个影响也很大。
养老保险个人账户制度就是在这种思想下产生的，说养老不要依赖年轻人缴税养老年人，而是年轻的时候就要存点钱为老年的时候使用，把社会保险、社会养老转化为部分的个人保障、个人养老。我经历了我们国家制度走向的全过程，90年代初期的大讨论，中央写进去了养老保险实行了社会统筹和个人账户相结合，那个时候什么解释都有，其实当时统账结合的这种方式，就是受新自由主义流派的影响。
这个也是一个问题，就是纯自由经济，这次金融危机已经验证了，自由市场力量大到一定程度的时候，政府就无能为力了。美国华尔街绑架政府，大的银行大到不能垮台的时候，政府就必须给它出钱，政府给它出钱的时候，他一点都不感到惭愧，还是照样年薪拿几千万美元，还到海边去度假，因为这个行业在他手里，这个行业就在无偿的剥夺其他行业的利益。马克思说过，资本的最高层就是金融资本，它绑架政府。特别在全球化经济的背景下，政府在这些大财团、大的行业利益面前更加束手无策。美国的汽车要垮台，要关闭，没有办法政府也得出钱让它活过来。
完全靠市场的配置来解决社会发展问题肯定是不行的。
（三）中间道路
就是前面两个道路的折衷，它认为资本主义仍然是最有效的制度，但是资本主义肯定会产生贫富、职业和社会不平等，政府的行为就是最大可能的解决不平等问题。所以它主张国家责任和个人责任并重。英国的布莱尔、美国的克林顿这些政治上代表人物是属于第三条道路的代表。相对来说，他们处理社会事务就相对温和一点，兼顾社会各方面的利益。
世界各国社会保障制度各种各样，有北欧福利型国家，英联邦国家的福利型国家，也有美国纯粹市场经济的，奥巴马要实行医疗制度改革的时候，美国的所有社会保险事务是由商业保险公司来经办的，所以成本非常高。前面为什么说医疗费个人支出8000多美元，医疗费用的支出占到gdp的比重15%，但是还有4000多万人没有任何医疗保险，花了很多钱，但是保障的效果依然不好。它的矛盾，成本高就是在于用商业保险的管理方式解决社会保险问题。当然美国的核心价值观就是个人最大限度的自由，政府管得越少越少，就是共和党纯粹市场经济的那一套。金融危机的时候，他们选择了民主党的奥巴马，奥巴马金融危机解决得不好，公选的时候又偏向于共和党。共和党说你看你管了那么多，政府花了那么多钱，但是并没有解决失业问题，失业率还从6.8%增加到9.8%。中间道路相对来说在我们国家有比较深的基础，这几届发展都是最稳当的，左的和右的不行，用最稳当的来执政，来把握方向大家都能接受。
这是从理论流派上来看，我国的社会保障制度为什么定位于国家、企业、个人、社会共同参与的社会保障制度，也是基于这样一种理论基础，就是大家共同参与，共同来解决这件事。
三、世界社会保障发展的作用和影响
从世界发展的概况来看，全球有225个国家和地区，其中有172个建立了社会保障制度，但是分布很不平均。发达的工业化国家一般覆盖率都接近了100%，非洲尤其南部发展非常缓慢，基本上没有，只有少数有，东南亚和拉美有的有，有的没有，基本上是这种态势。
（一）社会保障发展的作用
根据世界社会保障发展的概况，社会保障的发展有以下这些积极作用： 1.保障基本生活，提高国民素质。2.维护社会稳定，化解社会冲突。
老百姓如果在基本生活上没有逼他一定要去干坏事的这种状态，一般不会去犯罪的。可能从小没有条件好好念书，最后被社会边缘化，没有正当的职业，但是即使没有正当职业，也应该有一个基本生存的权利，政府要给他一个基本生存权利，生活过得去，他就不会去犯罪了。维护社会稳定是两条道，就是“胡萝卜加大棒”，一个是养警察、监狱，养国家机器，管制的这条系统，这个成本也是很高的，就是通常说的法治。还有一个通过安抚，通过社会保障、通过基本生活保障，通过人治让这些人能过得去。两个都需要，都不可偏废。
维护社会稳定，化解社会冲突，我们更加倾向于用社会保障和社会政策，用积极的保障政策来使越来越多的人收入稳定。
3.稳定消费预期，促进经济发展。
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