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贫困地区扶贫移民搬迁现状和模式的调查与研究
千阳县扶贫开发领导小组办公室
移民搬迁是从根本上解决贫困地区群众生存与发展的一项基本手段，在改善贫困地区群众生存条件和推进贫困地区发展中发挥了重要作用。通过扶贫移民搬迁的实施，贫困地区的主要矛盾由区域性贫困逐步向能力性贫困转变，使扶贫政策的思路和重点发生了变化，为建立区域性开发和到户开发相结合的扶持政策体系奠定了基础。近期，我们在对我县扶贫移民搬迁典型进行调研的基础上，对贫困地区移民搬迁的现状和模式进行了全面地调查和分析，也对下一步贫困地区扶贫移民搬迁的思路和方式进行了有益的探索与研究。
一、基本情况
我们千阳县地处渭北旱塬丘陵沟壑区，总面积996.46平方公里，地形地貌呈“七山二塬一分川”。全县辖6镇5乡，98个行政村，521个村民小组，总人口12.8万人，其中农业人口11.2万人。境内川窄塬小，山大沟深，十年九旱，是一个自然条件差、贫困人口多、脱贫难度大的山区农业贫困县。2001年，被省委、省政府确定为省级扶贫开发工作重点县，核定贫困村64个，贫困人口7万人（低收入人口4万人，绝对贫困人口3万人）。
近年来，我们坚持以扶贫移民搬迁为支撑，以扶贫重点村为重点，采取项目整合、资金捆绑的方式，积极整合各类社会资源，不断加大贫困地区扶贫搬迁力度，全县累计投入各类资金1.2亿元，其中移民搬迁补助资金3126万元，实施移民搬迁1485户5680人，贫困户建房5940间，新建扶贫移民搬迁点68个。全县64个扶贫重点村移民搬迁覆盖52个，使贫困村群众的居住条件得到显著改善，扶贫移民搬迁在区域性扶贫开发中发挥了重要作用。
二、发展现状
“十一五”扶贫规划的实施，使我县贫困地区的群众居住条件得到了较大改善，扶贫移民搬迁在推进贫困村发展中发挥了重要的支撑作用。但是位于北部深山区和山塬结合部的村由于受客观条件的限制，基础条件较差，居住难、行路难、吃水难、上学难、就医难等问题依然比较突出，是贫困人口分布的聚集区，成为今后区域性扶贫开发的重点。
为了准确掌握贫困地区扶贫开发现状，找准贫困地区发展中存在的主要问题，我们将全县位于北部深山区和山塬结合部的村按照居住现状，划分为3个类型，位于深山区的高崖乡为1类区，位于山塬结合部的村为2类区，位于川塬地带的村为3类区。对划分的区域类型，重点从居住条件、基础设施和产业发展等方面进行了调查研究。
一类区：高崖乡
高崖乡位于距县城62公里的北部深山区，总面积106平方公里，共辖9个行政村，1152户，4302人，常住人口2683人，拥有耕地22560亩。2005年以后，实施扶贫移民搬迁3个村42户，搬迁贫困户132人，新建移民搬迁点3个。
1、人口减少趋势明显。2005年，全乡共有农业人口1356户，5612人，常住人口4100人。与2005年比较，农业人口减少204户1308人，年均减少41户261人，自然减少率达到5.2%。5年内常住人口减少1317人，专门从事农业生产不足1500人，呈明显下降趋势。
2、群众建房存在顾虑。由于高崖乡踞县城较远，耕作和居住条件较差，加之是甘肃、宁夏、陕西三省人口混居地区，后代繁衍难、持续发展难等各类问题比较突出。因此，长期以来形成了固步自封、僵化保守的思想观念，群众大多是有走心、没守心。全乡砖木和砖混结构房屋136户，仅占总农户的8.5%。
3、基础设施建设滞后。通过扶贫重点村建设、通村公路建设、农村人畜安全饮水等项目的扶持，近几年基础设施得到了一定改善，除个别较为边远的村外，大部分村制约群众生产生活的主要问题已经解决，但由于受客观条件的限制，居住难、行路难、吃水难、上学难、就医难等问题依然比较突出。
4、农民增收潜力不大。由于国家近年来封山禁牧、退耕还林政策的实施，畜牧产业明显下滑，玉米生产已成为农民收入的主要来源。全乡年种植玉米8260亩，产值495.6万元，人均1224元。农业产业单
一、效益较低的现状，导致全乡40岁以下农民都外出打工，农民增收长期陷入困境。
二类区：柳王庙村
柳王庙村位于县城以北浅山区的山塬结合部，共有5个村民小组，86户312人，常住人口206人，拥有耕地3560亩。2005年以后，未实施移民搬迁项目。
1、群众居住条件较差。由于受客观条件的限制，群众多是在搬迁与发展的道路上徘徊。全村砖木结构房屋6户，仅占总农户的6.9%。90%以上的农户住房都是50至60年代修建的土木结构房屋和土窑洞。其中50%以上房屋都已经出现裂缝、漏雨等问题，群众居住条件存在很大安全隐患。
2、安全饮水存在困难。全村共有2处人畜饮水设施，均为70年代修建，因年久失修，已经无法使用。群众吃水每天要到2公里以外的山沟里驮水，遇到雨雪天气，在集水窖里担水吃。安全饮水困难已经成为制约柳王庙村群众生产生活的主要问题。
3、基础设施建设滞后。近年来，村组基础设施得到了一定改善，除较为边远的组外，大部分组已经建成了通村公路，群众行路难的问题已经得到解决，但由于受客观条件的限制，制约和影响群众生产生活的问题依然比较突出。
4、主导产业颇显优势。由于柳王庙村位于山塬结合部的浅山区，交通条件相对便利，又有山区的资源优势，畜牧、核桃和玉米产业较为突出，农业产业已成为农民收入的主要来源。全村牛羊存栏360头（只），核桃面积520亩，年种植玉米2319亩，可实现产值420多万元，人均1998元，农民增收的潜力较大。三类区: 黄里村
黄里村位于川塬结合部，是较为典型的半川半塬型村庄，共有5个村民小组，139户602人，常住人口567人，拥有耕地1580亩。2005年以后，未实施扶贫移民搬迁项目。
1、群众居住较分散。全村5个村民小组，3个居住在川道地带，2个居住在台塬地带。因居住分散，不便于管理，群众组织化程度低，出现思想观念、耕作方式、生活习惯上的迥异，成为制约该村经济和社会发展的主要因素。
2、区域性贫困突出。由于受客观条件的限制，居住在台塬地带的62户群众收入较低，年人均纯收入1665元，与川道农户相差386元。存在居住条件差、公共设施不健全，与公共服务共享有一定的差距等区域性贫困现象。
3、产业化程度较低。由于群众居住较为分散，出现地域性产业类型，居住在台塬地带群众主要从事粮食和畜牧业生产，居住在川道地带的群众主要从事大葱、辣椒等特色产业。由于群众的组织化程度不高，所有产业的规模都不大，主导地位不能彰显，农业产业化程度较低。
三、主要模式
从以上三个地区类型分析情况看，居住位置条件是决定移民搬迁模式的主要因素，基础设施现状、产业发展状况也是影响搬迁模式和规模不可缺少的因素。因此，只有深刻剖析和认真考虑这些因素，才能针对不同地域采用不同的扶贫移民搬迁模式，解决区域性贫困的问题。
一类区：自然分流式。对于高崖乡这样距县城较远的北部深山区，通过对未搬迁人口现状的分析和对已搬迁农户的走访座谈，拟采取鼓励农户在川道村入户、到外村买房居住、到县城做生意、举家外出务工等形式，逐年进行自然分流，实现移民搬迁的目的。
二类区：异地搬迁式。对于柳王庙这样位于山塬结合部浅山地带的村，拟借鉴庙岭村庄基地置换形式，对所有贫困户实施异地搬迁，配套完善基础设施和公共服务设施，采取异地居住，原地耕作的模式，从根本上解决生存和发展问题。
三类区: 集中搬迁式。对于黄里这样位于川塬结合部，居住较为分散的村，拟借鉴英明村村内落实庄基地，对部分居住条件较差的贫困户，进行村内集中实施移民搬迁，实现公共服务均等化的模式，逐步向城乡统筹发展方向迈进。
四、对策建议 移民搬迁是现阶段统筹城乡发展，解决区域性贫困的首要途径，是我国贫困地区发展的必然产物。但随着我国现阶段区域性贫困逐步向能力性贫困的转变，扶贫移民搬迁将面临新的困难和问题，要在不断探索和完善中，逐步建立适应本地区的移民搬迁模式，才能确保在推进贫困地区发展中彰显其独有的作用。
1、思路上瞄准三集中。以扶贫移民示范村建设项目为依托，整合生态移民搬迁、安居工程、残疾人建房项目，思路上要按照统筹城乡发展的要求，逐步将边远村人口向乡镇集中居住，将自然村人口向村委会集中居住，将零散户向搬迁点集中居住，着力改善农村居住条件。
2、力量上开展三帮扶。以扶贫重点村建设、千村千企行动为依托，整合各类涉农项目，力量上要采取企业帮扶、部门帮扶、社会联扶形式，加大移民搬迁投入力度，着力改善移民示范村基础设施条件，解决贫困地区区域性贫困的突出问题。
3、措施上抓好三倾斜。以扶贫互助资金、扶贫到户贴息贷款、扶贫技能培训项目为依托，措施上采取资金、技术、人力向移民示范村倾斜的方式，扶持移民搬迁示范村群众发展主导产业，着力加快贫困户增收步伐，解决搬迁群众的能力性贫困问题。
4、政策上实施三支持。以扶贫移民示范村建设项目为依托，针对不同的地域，采取不同的搬迁方式，配套相关的搬迁政策。政策上对分流式搬迁出台一定的补助政策措施，增加异地搬迁的补助标准，配套完善集中搬迁点的基础设施建设，确保贫困户搬得出，稳得住，能脱贫。
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