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论 文 提 纲
题目：依法保障和促进农村的改革发展与稳定
——关于农村、农业法制建设的思考
内容：主要是结合农村实际工作经历，从分析农业、农村法制建设的重要性入手，对我国现行农村、农业有关法律问题进行归纳、分析，试图提出新形势下农业，农村法制建设的一点建议。
一、农村农业法制建设的重要意义
二、国家农业农村方面法制建设面临的几个主要问题
1、关于依法稳定土地承包关系问题
2、依法保障和促进农业产业化经营问题
3、关于农业可持续发展的法律保障问题
4、关于农村基层组织建设问题
三、当前加强农村、农业法制建设的几点建议
1、健全和完善适应农村改革发展需求的法律制度
2、加强行政执法和司法工作
3、加强农村的法律服务
4、加强农村的法制宣传教育依法保障和促进农村的改革发展与稳定
——关于农村、农业法制建设的思考
专业名称：法学 班级： 学生姓名： 指导教师姓名：
【摘 要】：没有农村的小康，就没有全社会的全面小康，没有农业的现代化就没有整个国家的现代化。当前我国农村已经逐步实现了由计划经济体制向市场经济体制的过渡，农业生产模式在变化，农民的生活方式在改变，面对突如其来的变革，在市场竞争的浪潮中，农业作为弱势产业，农民作为弱势群体，更需要国家通过法律进一步规范涉农市场行为，切实保障农民利益，促使农业经济、农村文明健康有序的发展。本文作者结合个人的农村实际工作经历，从分析农业、农村法制建设的重要性入手，对我国现行农村、农村的有关法律问题进行归纳、分析，试图提出新形势下农业、农村法制建设的有针对性建议。
【关键词】：农村、农业法制建设、重要意义、问题、思考和建议
党的“十七大”明确提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标。全面建设小康社会是当前和今后一个时期各级所面临的一项光荣而艰巨的历史重任。我国是一个农业人口众多的国家，全面建设小康社会关键要加快农村全面建设小康社会的步伐，加强农村、农业体制建设，为农村、农业健康有序发展保驾护航，是新形势下我们必须引起高度重视的任务。
一、农村、农业法制建设的重要意义
首先，加强农村法治，是实施依法治国方略的重要组成部分。我国是农业大国，农业是国民经济的基础，9亿多农民是中国最大的社会群体。这一基本国情决定了加强农村法治在依法治国的方略中居于特殊地位。依法治国，根在基层、在农村。
第二，加强法治，是贯彻落实党在农村基本政策的重要保证。在农村发展社会主义市场经济，党对农村工作的领导方式也应相应地转变，领导农业和农村工作既要靠政策，更要靠法律，适时地把党的农村政策上升为法律，使之定型化、法律化，具有强制力和普遍的约束力，以增加党的政策的连续性、稳定性和权威性，形成政策与法律的良性互动机制。
第三，加强法治，是建立、完善农村社会主义市场经济体制的内在要求
当前，我国农业正由传统农业向现代农业转变，由计划农业向市场农业转变。法治作为现代大生产的产物，是保障市场经济健康有序运行的重要手段。如何为农村市场的培育和健康发展保驾护航；如何有效地保护农民作为市场主体的合法权益，进一步促使公平的市场竞争和交易规则的确定；如何进一步确保农业的基础地位；如何促使我国农业与国际接轨？这些都是我们必须着力解决的问题。
第四、加强法治，是保持农村社会稳定，推进民主政治建设和精神文明建设的要本保障。一方面农村社会稳定的保持需要加强法治，当前，农村治安形势严峻，严重影响农民安居乐业，必须依法从重从快打击严重刑事犯罪，加强社会治安综合治理，为农村的改革发展创造良好的社会环境；另一方面加强农村民主政治建设需要加强法治。村民自治的特征就在于将农村各项事务纳入法制化、规范化、程序化的轨道，逐步形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度及运行机制，实行依法建制、以制治村，推进基层民主制度化、法律化的进程；再次农村精神文明建设需要加强法治。农族、宗法恶势力的抬头、黄赌毒、封建迷信、非法宗教活动等社会丑恶的现象死灰复燃，都严重干拔了农村的改革、发展和稳定。清除一切社会丑恶现象，治理恶习、陋习，树立社会主义的新道德、新风尚，约束农村社会成员遵守共同行为准则，都需要加强法律，以保障两个文明建设的顺利进行。
第五，加强法治，是国外保护和支持农业发展的通行做法。世界上很多国家，都比较重视通过立法来保护和支持农业的发展。目前美国有80多部、日本有200多部农业方面的法律，越南也将农业改革和新体制的建立纳入法制化轨道。对这些做法可以根据我国实际，有选择的借鉴吸纳。
二、我国农业、农村方面法制建设面临的几个主要问题
当前，我国农村体制正处在向市场经济体制转轨，农业小生产经营方式向产业化、现代化经营方式转变的过程之中，农业、农村出现了许多新情况、新问题，而法制建设尚不适应急剧变革带来的复杂局面，这主要表现在：农业、农村方面的法律、法规不健全、不完善；现有的法律、法规立法层次低、不少仍停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力；法律、法规的内容过于原则，规范性、可操作性差，缺乏必要的法律责任，难以发挥法律规范的强制功能；有些法律、法规没有适时修改，法律实施机制不健全，农村的行政热潮和司法工作难以适应形势发展的需要。
农业与农村法制建设是一项庞大的系统工程，涉及的问题很多。这里，我想着重从法律角度对与农村改革发展稳定有关的几个主要问题，提出一些看法。
（一）关于依法稳定土地承包关系问题
土地既是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而又有保障的土地使用权。土地承包涉及到方方面面的利益关系，亟需法律予以调整规范。而现实中，法律对农民土地使用权的保护力度还不够。《民法通则》只是笼统地规定农村的土地承包经营权受法律保护。《土地管理法》进一步明确规定“土地承包经营期限为三十年”，给农民吃了定心丸。但《土地管理法》主要规范是政府对土地的行政管理行为，而非规范农户作为民事主体的土地财产权利关系。目前，农村土地承包合同近3亿份，我国颁布的《合同法》条款对其并不完全适用，大量的合同纠纷，缺乏处理的法律依据，致使农民的土地使用权极易受到侵害。其表现：第一，土地承包经营中的权利、义务关系不稳定，以致出现任意撕毁、变更承包合同，随时缩短承包期，擅自提高承包费的问题。第二，现行法律对土地承包经营权的具体内容没有作统一规定，而是由发包方和承包方协商协定，极易产生随意性。第三，土地承包经营制度和运行机制不规范，以致一些农村干部滥用权力，侵害农民的合法权益。第四，土地承包经营权流转机制尚未建立，难以实现土地的优化配置和集约化经营，实践中还存在违反自愿、有偿原则，强制农户转让土地承包经营权的现象。
上述问题的存在，挫折了农民向土地长期投资的积极性，造成土地经营短期化，忽视土地地力的维持和改善；同时也影响了农村干群关系，影响了农村的稳定与发展。因此，抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规势在必行。
（二）关于依法保障和促进农业产业化经营问题
农业产业化经营是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。目前，由于种种原因，我国农业产业化经营的进程受到许多因素的制约。首先，随着农业产业化经营的发展，出现了一些新型经济组织，如农业专业经营组织，农业产业化经营合作经济组织，农工商一体化组织等。这些平等的市场主体间的经济行为，经济利益越来越多元化、复杂化，而现行法律尚不足规范这些市场主体间平等的经济关系。其次，“公司+农户”作为实现我国农业产业化经营的一种重要形式，规范化和法制化程度不高，公司与农户之间签订的合同往往因一方违约而不能履行。第三，农业产业化经营主体之间既表现为分工协作的关系，又是相互竞争的关系，必须按照一定的规则运行。而我们缺乏对维护契约、维护市场公平竞争、维持市场秩序、排解各种纠纷的有效的法律制度。第四，政府对农业产业化经营的宏观调控和管理、干预市场、防止地区封锁和部分分割、反对垄断和不正当竞争等还没有完全纳入规范的法制轨道，致使农业产业化经营的进程缺乏强有力的法律支撑。因此，依法促进和保障农业产业化经营应着重加强与农业产业化经营的有关立法工作。
（三）关于农业可持续发展的法制保障问题
农业在当今世界，坚持可持续战略已成为各国政府的共识。我国的许多纲领性文件中，也把可持续发展作为国家基本战略提了出来。作为农业大国，实现农业可持续发展，对我国可持续发展战略目标的全面实现具有重大的意义。法律在实现农业可持续发展的战略中具有重要的维护、保障、促进作用。我国现行一些法律在一定程度上也体现了可持续发展的精神。通过法律的保障机制实施可持续发展战略，关键是要正确处理以下几方面的关系：
第一，发展经济与保护资源的关系。我国已经制定实施了《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》等保护资源的法律。主要是相关法律不配套，衔接的不够好，执法力度不够。毁林开荒、毁荒种田、围湖造田的做法依然存在，农村滥占耕地的现象相当突出。土地利用总体规划、保护耕地、控制建设用地、农地转用调控机制、基本农田保护区制度、土地产权制度、征地中农民补偿安置、土地权属纠纷等问题，都亟需通过完善法律予以解决。应当抓紧制定与此有关的配套法规，保证这一制度能够得到切实贯彻。
第二，发展经济与保护环境的关系。在现阶段，我国还存在着工业化初期那种因发展工业而导致的侵害农村环境的情况，如城市的污染向农村转移，小化肥、小造纸、小冶炼厂等企业对农村环境造成破坏。对这些问题的解决，现行法律显得软弱无力。
第三，发展经济与农村人口控制的关系。我国农村人口众多，资源十分有限，要实现农村的可持续发展，就必须认真贯彻计划生育的基本国策，对农村人口增长进行严格控制。同时要将社会保险制度逐步推向农村，以解除农民“养儿防老”的传统观念和“老无所依”的后顾之忧。
第四，城乡直辖市发展的关系。发展小城镇将是我国今后改善产业结构、就业结构和人口分布的一条重要途径，也是逐步缩小城乡差别、促使城乡直辖市发展，建设有中国特色的农业现代化的必由之路。目前小城镇建设尚在规划起步阶段，我们的法律法规，保障小城镇建设在法制规范的轨道上顺利进行。
（四）关于农村基层组织建设问题
农村基层组织对于落实党的农村各项方针、政策，对农村的改革、发展和稳定发挥重要作用。随着农村经济体制改革的深化，社会的文明进步，农村基层组织建设也亟待改善和加强，以适应新形势的需要。
第一，依法加强乡镇政权的建设。目前乡镇政权建设存在的主要问题：一是乡镇政权组织机构的设置没有完全纳入法制化轨道。我国现行的地方各级人大和地方人民政府组织法对乡镇政府的规定过于原则、简单，其组织机构及运行方式无法可依。二是乡镇政府机构编制没有法定化。乡镇政府既要有完整的政府职能，又要求有上下对口部门的组织机色；既有大量专编财政供养人员、还有大量自聘编外人员，机构臃肿，这也是农民负担加重的原因之一。三是基层政权组织和村干预、包揽、代替村民自治组织和农村经济组织事务的现象比较普遍。鉴于此，要健全乡镇政权组织管理方面的法律制度，将乡镇政府的各项活动纳入法制轨道。
第二，依法推进农村基层民主和村民自治组织建设。以制定《村民委员会组织法》为标志，我国的基层民主政治建设进入了新阶段。但是，该法在实施中也存在一些问题。主要表现在：一些地方村民的民主法制观念不强，自治程度不高、不会、不能、不善于正确行使民主权利。在民主选举方面，指定候选人“上边定调调，下边画圈圈”的现象，使选举流于形式，个别地方对涉及农民利益的重大问题缺乏民主决策，少数干部说了算。在民主管理、民主监督方面，一些地方村务、财务不公开、不透明，“暗箱”操作较为严重，为少数基层干部的腐败提供了滋生的温床。当前，加强基层组织建设，应全面、深入地宣传贯彻《村民委员会组织法》，促使基层政权组织切实发言烃管理农村事务的方式，严格依法行政，一定要把法律交给农民，把权利交给农民。要不断完善保障农民直接行使民主权利的法律法规，并以此为依据指导基层健全各项民主制度，推动农村基层民主政治建设不断发展。
三、当前加强农村、农业法制建设的几点建议
（一）健全和完善适应农村改革发展需求的法律制度
加强农村法制建设，必须健全和完善与农业、农村和农民有关的法律法规，使农村的经济、政治、文化等多方面的生活做到有法可依。
1、应当把农业和农村方面的立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，放在突出位置上。要以《农业法》为龙头，建立起门类齐全、结构合理、相互配套、操作可行的法律体系。
2、在立法原则和指导思想上，应当坚持法制统一思想的原则，明确划分中央和地方立法权的分工；坚持改革和立法相统一的原则，力争做到立法进程的改革进程相适应；支持保障权利和规范义务相统一，相对应的原则；坚持以保护农业的基础地位，维护农民的权益，解放的发展农村生产力为中心的原则。
3、要抓紧研究制定农村经济发展方面的法律法规。包括：规范农业市场主体方面的立法，如合作社法等；规范农村市场运行方面的立法，如土地承包经营法，荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权拍卖法等；规范宏观调控和保障可持续发展方面的立法，如农业投入法、农产品价格保护法，绿色食品法等；保护农民合法权益方面的立法，如农民权益保护法、农业灾害补偿法、农村养老保险法等。
（二）加强行政执法和司法工作
农村行政执法和司法工作面广量大，涉及的部门非常多。应该说，农村的行政执法和司法工作取得了较大的成绩，人民是基本满意的。但必须看到农村法律实施机制还很不健全，很不规范，行政执法主体也比较混乱，政、事、企不分，有的部门集执法、经营、农技推广于一身，一事多罚，重复处罚，滥用扫法权侵害农民合法权益的现象比较严重。农村基层的司法机构比较薄弱，专业力量严重不足，农民“打官司难”的问题比较普遍存在。因此，我们建议：
1、要努力提高行政执法人员和司法人员的法律素质，加强业务培训，推行持证上网制度和错案追究制度，建立监督机制，提高行政执法和司法工作水平。
2、严格规范行政执法主体，依法明确各行政执法部门的权力、职责，做到执法主体、执法内容、法律责任法定化。
3、坚决实行政企分开，行政执法与经营权要完全分离，严禁“既当裁判员，又当运动员”的情况继续存在。
4、加强人民法庭、公安派出所、司法所等基层政法机构的建设，充实力量，完善相关制度，下大力气解决农民“告状难”问题，力争将各种矛盾和问题解决在基层，消灭在萌芽状态。
（三）加强农村的法律服务
基层法律服务是帮助广大农民了解法律、运用法律手段化解矛盾和纠纷，依法维护自身合法权益的一项重要工作。
要建立健全法律服务工作机制，律师、公证员、基层法律服务工作者要树立为党的中心工作服务意识，积极主动地为县乡政府和领导干部当好法律顾问，为依法行政提供法律咨询。要进一步提高为农民服务的意识，特别是在土地承包、农民负担等涉及农民切身利益的问题上，为农民提供必要的法律帮助。
（四）加强农村的法制宣传教育
经过近几次五年普法规划的实施，广大基层干部和农民学到了一些法律知识，法律意识、法律观念有了一定程度的提高，但是，我国农村人口多，地域广，发展不平衡，一些地区经济、文化条件比较落后，农村法制宣传教育工作仍然是普法工作中的重点和难点，需要长期不懈的努力。要继续深入持久地开展法制宣传教育工作，努力提高基层干部法律素质，树立依法行政、依法办事的自觉性和人民公仆意识，防止长官意志、强迫命令、以言代法、以权压法现象的滋生，实现领导方式的转变。要切实提高广大农民的法律意识，使农民自觉守法，遇事找法，即要正确行使法律赋予的权利，同时也要严格履行法律规定的各项义务，做具有较高法律素质的社会主义新农民。
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