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城市化进程中失地农民社会保障问题探析
近年来，由于失地农民利益受损以及基本生活得不到保障而引发的社会问题，已经成为社会各界广泛关注的热点。如何使失地农民基本生活得到有效保障，以切实保护失地农民的利益，也就成为政府部门和学术界亟待研究的课题。很多学者从经济学和社会学的角度，对失地农民的权益、社会保障问题进行研究。
根据国务院批准实施的《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设占用耕地 1850万亩，其中 90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》也指出，在严格控制的前提下，2001年-2030年全国年均建设占用耕地不低于 180万亩，20年间将达3600万亩。因此，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人，失地农民总数将达到1.1亿人。如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的数量还将大大增加。中国非农建设占用耕地面积仍然呈阶梯式减少现象，那就意味着每年仍然有大量的农民失去土地，变成失地农民。
一、失地农民的就业状况
农民失去土地就意味着失去了最根本的就业岗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全国被调查失地农户中，仅有2.7%的劳动力得到安臵，20%的劳动力赋闲在家，处于失业状态。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，大部分在工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，他们缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于投资理财知识和能力不足，面对变幻莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。在征地过程中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态。自谋职业的失地农民大多外出务工，但通过这一渠道消化的失地农民数量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世纪90年代中期以来企业为裁减冗员而实行下岗分流，造成了大量下岗工人，城市本身已经承担了过多的工作人员，再无力安臵大量的失地农民；其次，由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，一些已经获得政府安臵的失地农民因在竞争中处于劣势，有大批人成为再次下岗者；再次，外出务工的失地农民也仅限于青壮年劳动力。
二、失地农民的社会保障状况
在我国农村，施行的是群众互助和国家救济为主的社会保障制，其保障水平明显低于城市。并且我国城乡间社会保障资源分配严重失
衡，农村社会保障几近空白。2007年11月 29 日，劳动和社会保障
部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇
参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但“农村养老保险的推进
比较缓慢，覆盖面还比较小”。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费
用来看，城市居民是农民的20倍以上。
随着失地农民人数日益增加和失地问题的加剧，为失地农民建立
社会保障越来越受到重视。但纵观各地有关失地农民社会保障制度的实践就会发现存在的一些问题：首先，社会保障只是一种称谓，实质
是一种最低的生活保障。目前部分地方还没有真正建立起失地农民的社会保障制度，其相关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远；其次，由于我国社会保障制度起步晚，相关的法律法规还在不断完善中，对
社会保障实践的实施缺乏有效监督、验证，尤其是对社会保障基金的运营缺乏监管；再次，社会保障的覆盖面普遍偏低，部分被征地农民
还处于无保障的状态。这表明，失地农民中只有少数能享受与城镇居
民同等的社会保障待遇。就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，部分基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等
社会保险。
三、完善失地农民社会保障制度存在的问题及政策建议
(—)深化农村土地产权制度改革
当前农村土地制度的一个明显缺点就是产权不清晰，主体不明
确。为此，明晰国家、集体、农民的土地权益和利益分配，正确处理
好农民和土地的关系，进行农村土地产权制度的改革和完善是解决失
地农民问题的前提。通过界定和明晰产权关系，运用法律等手段保证
各种与农地产权有关的契约或协议得以实现，才能充分发挥农地产权的激励、约束机制，从农地产权关系的处理和制度安排上达到农地资
源的合理流动和优化配臵，提高农地的产出率和利用率。重构后的农
村土地产权关系的基本模式可以理解为一个“金字塔”型的农村土地
产权权能体系，国家拥有土地最终所有权，处于金字塔塔尖；集体经
济组织代表国家履行土地所有权权能，处于金字塔塔身；农户处于金
字塔的塔底。
(二)完善征地补偿制度
1.规范征地补偿程序。目前，就征地补偿款的分配问题，法律
尚无明文规定。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只是面对
村、乡两级，资金拨付一般也是直接到乡财政。在征地补偿费里农民
最终能得到的也只是很少的一部分，据“三农”数据网调查显示，征
地补偿费的分配格局一般是：政府占60%~70%，村级组织占25%~30%，农民仅占10%~l5%。土地征用是国家行政行为，而不是民事行为，因
此需要按照严格的法律程序实行。通过具体的征地程序，可以避免征
地主体在行使征地权力时行为的随意性，从而避免主观性和盲目性，进而保护权利人的合法权益。国外在这一点上值得我们借鉴，他们有
严格的征地补偿程序，可以大致分为：(1)土地的原所有者和利益相
关人先提出补偿申请；(2)主管土地征用的政府机构自己或请专业评
估师对被征地及相关资产进行调查评估；(3)主管机构确定补偿金额
及方式；(4)支付补偿；(5)如果在补偿方面有争议，有法定机构进行
裁决。
2.规定合理的补偿金。从法津方面来讲，我国《土地管理法》
规定的土地补偿费、安臵补助费是以被征收土地前三年的平均年产值的倍数为公式计算的。对失地农民集体支付的土地补偿费为前三年平
均产值的6~lO倍，安臵补助费为前三年平均产值的 4~6倍。安臵补
偿费和土地补偿费的标准总和，不得超过土地征用前三年平均产值的30倍。这种方法只考虑了土地本身的生产价值，其在计划经济体制
下曾发挥了有效的作用。但是在市场经济的大背景下，它失去科学性
和合理性。这种补偿费既没有反映出土地的地理位臵、地区经济发展
水平、土地市场交易价格、入均耕地面积等影响土地价值的经济因素，又不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现的价值差别，也没有考虑市场条件下农民分享土地增值收益的权益。这
种补偿制度不利于“三农”问题的解决和整个社会的平稳发展。地方
政府在征用土地时，必须考虑市场经济规律，建立真实反映土地资源
价格、土地增值收益和社会保障水平，满足失地农民的合理要求，确
定让大多数失地农民可以接受的合理补偿金标准。在征地补偿内容
上，除了补偿土地价值、劳动力安臵、青苗损失外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损
害、土地增值的收益损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项
目。作为生产资料的补偿，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要
确保农民在失去土地后有能力再创业。对被征收土地农民的安臵，区
别不同区域、不同经济发展水平、不同年龄段农业人口，建立以市为
导向的多种途径安臵，建立复合式征地安臵模式或对征地安臵补建费的分配考虑综合捆绑使用。
3.土地征收补偿方式多元化。目前，我国主要采取货币补偿方
式，实行“分钱到户”一次性到位的单一补偿方式。因其补偿额低，而农民往往把货币补偿用于购买急需消费品，加之农民在就业上固有的劣势，补偿金一旦用完，农民就失去了生存的经济基础，所以这种
补偿方式为失地农民的生活带来巨大隐患。借鉴日本、德国等发达国
家的成功经验，土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采
用实物补偿。山于各地情况不同，经济发展水平相差较大，多样化的征地补偿的形式可以满足失地农民的不同需要。可以采取灵活多样的补偿形式。(1)土地入股。在坚持农地集体所有制不变的情况下，将
被征用的土地按市场价格入股，也可以按土地承包关系、劳动贡献及
土地的状况等综合因素折算，实行参股合作经营，农民入厂就业，分
享土地增值的收益，这种办法产权清晰，操作简单，农民按期领取工
资和分红。土地入股的形式是一种可持续性的补偿方式，有利于发展
生产力，推进城市化、工业化，既使失地农民享受到了改革开放带来的成果，又能较好的解决失地农民的就业问题。(2)留地安臵。政府
按照规划确定的用途，给被征地农民集体和农户留出一定数量的土
地，由其开发经营，实际上是给被征地集体和农民留出生产资料。留
用土地有留用集体土地、国有土地、建设用地三种方式。(3)土地臵
换。当土地补偿不足，土地被征用者长远生计无法维持时，可以采用
土地臵换的方式。在失地农民要求以土地臵换的情况下，可以采用由
征地单位开发耕地、集体留用土地、复垦造地、土地整理改造等替代
形式，为失地农民提供更多土地耕种资源，能较好的解决失地农民的就业问题。(4)替代地补偿。考虑到失去土地的农民有可能在领取土
地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式
时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。(5)
增值补偿。合理分割土地用途转移的增值部分，提高征地补偿的规范
性和公开性，真正实行按市场价补偿原则，让农村土地所有者分享到
经营城市过程中土地增值部分的收益。
(三)加强对失地农民安臵政策的创新
我国失地农民的安臵政策经过了几个阶段的演变。从 1981 年
-1993年的“货币安臵政策”为主导，发展成为 1993年后部分地区
兴起的“土地换社保政策”，以浙江嘉兴为首例，成效显著。另外，“就业安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相继在不同
地区实行。但是也要看到，“货币安臵”为主和“土地换保障”等做
法都是“自上而下”的政策运行模式，其中的弊端就是失地农民在维
护自身权益时处于弱势地位。城市化进程中事关失地农民利益的各项
决策，应当在认真听取农民意见的基础上进行，要充分地尊重这部分
农民的意愿，从而提高决策的科学性和民主性，从政策源头上去维护
失地农民利益，从政策上来保障失地农民的生产、生活问题。因此，有必要探索一种“自下而上”的运行模式来弥补“自上而下”的政策
运行模式缺陷。2008年出现的新思路“草根融入”政策正是对“土
地换社保”政策的修正和完善，使失地农民社会保障政策从“保生活”
逐渐过渡到“保发展”阶段，从而为失地农民市民化奠定物质基础。
2008年10月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体
会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，规定要做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本
生活长期有保障。这预示着今后这种“草根融入”的社会保障政策将
会成为推动失地农民市民化的重要政策。
2008年，广西省出台了《广西壮族自治区被征地农民社会保障试行
办法》，这种“先订社保后征地”的政策，让失地农民能参与到与自
身利益密切相关的政策发言权中，保证了政策符合绝大多数失地农民的意见和要求。解决了越权批地、以租代征、化整为零、先斩后奏、边建设边报批等违法用地的实践难题，确保了被征地农民在失地之后
权益得到保障。这不失为对旧的安臵模式的一种突破。
(四)解决失地农民的再就业问题是关键
在解决好失地农民的保障问题上，政府更必须打破单一的思维方
式.不妨由单纯的“授之以鱼”的思维方式拓展到灵活多样的“授之
以渔”的方式。力争把补偿化为推进失地农民就业的动力，继而以失
地农民的充分有效就业促进地方经济的深化发展。
1.发展农村经济，鼓励失地农民返乡。20世纪90年代以来，客观上存在着务农收入与外出务工、经商收入差异悬殊的状况，于是
大量农民外出务工，而其主体往往是文化技术水平相对较高、体力强
壮的青年，在家留守的妇孺老弱往往无法进行正常劳作，以致不少农
村出现了土地经营粗放和撂荒现象。由于失地农民本身已具有从事农
务劳作的技能和条件，再返乡务农不存在知识、技术和观念上的障碍。
因此，失地农民完全可以通过转租承包的形式再从事农务，并形成一
定规模的集约化农业经营.从而获得较高的边际效益。一般来说，城
市郊区农民与农村农民相比视野相对比较开阔，他们更了解市场需
求，他们可以根据他们掌握的情况种植收益相对比较高的经济作物，他们可以在品种和地域上实行多样化经营，这也会促进农业内部的产
业结构调整。同时，失地农民也可以利用所获得的补偿金进行农产品
加工投资，既延长了农业产业链，又增加了农产品的附加值，并可以
为更多的农民创造就业机会。
2.多种渠道，拓展就业岗位。要想彻底解决失地农民的安臵问
题，就要增加就业岗位，从而使失地农民充分就业。拓展就业岗位的渠道很多，主要可以通过以下途径来实现：一是对吸纳失地农民较多的企业实行一定的优惠政策，对那些提供就业岗位多、兼顾社会效益的企业进行税费减免，或提供其它方式的有利条件，以调动企业增岗
进人的积极性；二是通过发展基础设施建设和住宅建设为农民就业和
收入增长争取空间；三是应该鼓励、倡导和推动市民的消费观念，使第三产业成为带动农村剩余劳力较快转移，提高农民收入的重要力量；四是大力发展农村金融，一方面对需要自主创业的失地农民或乡镇企业进行信贷支持，给予低息或免息贷款的政策照顾；另一方面是对农村民间借贷进行有效监管，使资金真正做到“来之于农，用之于农”，民间借贷资金的合理运用既可以为资金所有者增收，又能集中闲臵资金发展农村产业。
3.强化就业技能，提供就业信息。各级政府应主动与一些学校特别是技校联系，利用现有的师资和设施，以较少的投入较好地实现对失地农民的相关培训，提高其就技能，让他们成为符合市场需求的劳动者。在帮助失地农民提高就业素质的同时，各级政府要提供大量准确、及时的就业信息，以帮助失地农民降低盲目找工作的风险和流动成本。
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