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对我国高校实行党委领导下的校长负责制的解读
来源:《中南林业科技大学学报(社会科学版)》 作者:陈晓文 时间:2011-10-12 摘 要：党委领导下的校长负责制是党和国家对高校多年管理体制发展经验的科学总结。从我国具体国情和政治学角度来解读，坚持这一领导体制对于巩固执政党地位和构建社会主义和谐社会有着重大意义。从管理学角度来解读，必须坚持与时俱进的创新精神，在实践操作中进一步完善和创新这一领导体制。
关键词：党委领导；校长负责制；国情；解读
我国高校目前实行党委领导下的校长负责制，这一领导体制是党和国家综合我国国情和总结高等教育发展趋势而提出来的管理模式，是对我国高校多年管理体制发展经验的科学总结和正确抉择。在高等教育由精英教育向大众化教育转化和我国高校教育体制改革不断深化的新时期，坚持并强化党委领导下的校长负责制，对于巩固执政党地位和构建社会主义和谐社会具有重大的意义。然而，随着我国政治体制改革的不断深入，高校党委领导下的校长负责制必须坚持与时俱进，进一步改革与创新这一领导体制。本文从政治学、我国现实国情、管理学的角度来解读我国党委领导下的校长负责制，拟为进一步深化对高校这一现行领导体制的认识，科学把握党委领导下的校长负责制的内在规律提供决策参考。
一、对我国高校实行“党委领导下的校长负责制”的政治学解读
政治学是一门以研究政治行为、政治体制以及政治相关领域为主的社会科学学科。它要求研究者从一定的历史条件出发，通过客观、辩证地认识和分析政治现象，尤其是从社会经济生活中去探究政治发展的动因，揭示政治现象的客观性和规律性[1]。高校领导体制改革是高等教育体制改革的重要内容，由于高校承担着人才培养、知识创新和服务社会三大职责，所以，高校领导体制直接关系着高等教育改革与发展的成败，与社会的安定团结有着极为密切的关联。目前，我国高校实行的党委领导下的校长负责制，这是历经数次高校领导体制改革后，我国高等教育做出的适应改革开放形势的历史选择[2]。
从政治学的角度来分析，“领导”是一种统治权力，是权力实现和动态运行的过程。“党委领导”主要是指党和国家赋予高校党委的政治方向驾驭权和重大事项决策权，是高校党委为实现党的教育方针政策，依据一定程序行使权力的动态过程，也是加强执政党地位的必须选择。《中国共产党章程》规定：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”，并“按照统揽全局，协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》也明确指出，加强党的执政能力建设，必须坚持“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点。”按照这一原则，高校党委领导下的校长负责制极大地发挥了党在高校政治、思想和组织三方面的领导作用。有了党委对高校的政治领导，足以保障高校能够坚持“正确的路线、方针、政策”，明确社会主义办学方向。有了党委对高校的思想领导，就足以实现高校在意识形态领域，能够始终坚持马克思主义的指导地位。有了党委对高校的组织领导，就足以保障高校能够落实“党要管党、党管干部、党管人才”的方针，使高校党的建设、干部队伍建设和人才队伍建设得到切实加强，可以充分发挥党组织和党员领导干部在高等教育各条战线上的战斗堡垒和先锋模范带头作用，“保证以人才培养为中心的各项任务的完成”。因此，从政治学的角度来解读党委领导下的校长负责制，在坚持党对高校领导的基础上，充分发挥校长的作用，加强民主管理和民主监督，这既是我国高校领导体制的本质特征和本质要求，也是办好社会主义大学的根本要求。
实行党委领导下的校长负责制，确立了高校党委在学校工作中的领导核心地位，坚持和加强了党对高校的领导。到目前为止，高等学校实行党委领导下的校长负责制，已经以党内法规和国家法律形式载入《中国高等教育法》。《高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”《高等教育法》同时规定：党委“统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以人才培养为中心的各项任务的完成”。党内法规和相关文件也一再强调：“高校党委要在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持校长独立负责地开展工作。”[3]
二、对我国高校实行“党委领导下的校长负责制”的现实国情解读
综合当前基于我国具体国情来展开对高校党委领导下的校长负责制这一问题的探讨，许多理论成果从不同的角度对这一体制存在的利弊与优劣做了大量的比较研究[4]。大多数理论成果在肯定党委领导下的校长负责制这一领导体制是符合我国具体国情的同时，也提出如何完善与创新这一体制的观点。其中有一种有代表性的观点提出，我国高校可以借鉴国外高校的成功经验，实行董事会或理事会领导下的校长负责制，高等学校的重大事项决策权和组织人事任免权由董事会或理事会做出，党委作为一个“政治核心”独立存在。应该说，这种改革设想的出发点是积极的，但是从我国现实国情来考虑，这种做法违背了中国的高校改革与发展的实际，极大地增加了我国社会主义改革进程中的难以预料的政治风险，[5]也将使高等教育改革平添许多不稳定的因素，因而是不足取的。
当前，我国经济社会正处于转型时期，社会主义市场经济体制的建立、教育优先发展战略的提出、改革开放的进一步深化等，都使党在高校的领导工作面临着许多新情况、新问题。广大师生员工在新旧体制转轨过程中也产生了许多思想上和观念上的问题，这些问题急切需要加强正确引导和及时解决[6]。坚持党委领导下的校长负责制，实质上就坚持了党对高校的绝对领导。其中校长负责解决了高校正常运作的问题，党委领导解决了高校的政治稳定和社会主义办学方向问题。由于我国实行的是社会主义政治和经济体制，培养具有中国特色的社会主义事业的建设者和接班人高等学校的基本任务和高等教育培养目标的本质要求。这就决定了我国高等教育的社会主义性质。高等学校必须把保证正确的办学方向，高等学校所培养的人才必须为社会主义经济建设服务。因此，坚持党在高校的领导地位，充分发挥党委对高校的领导作用，保证党的各项方针、政策在高校各项工作中得到贯彻落实，成为高等学校发展的现实国情需要。党委领导下的校长负责制，不仅确立了党在高校的领导地位，而且突出了校长在学校行政工作中的领导作用。明确了校长作为学校法人代表，全面主持和负责学校的行政工作，并向党委负责。从这一点上来说，加强党对高校的领导，坚持党委对高等学校工作的中心地位，是由我国社会主义性质这一现实国情所决定的，对此不能有丝毫动摇。而这种领导体制除了明确党委在高校改革与发展中的领导权以外，对校长的行政权也进行了明确的划分与规定。我国《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”因此，校长是高等学校的最高行政负责人。高教法第四十一条进一步明确规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：(一)拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；(二)组织教学活动、科学研究和思想品德教育；(三)拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；(四)聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；(五)拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；(六)章程规定的其他职权。”校长作为高校的法人代表和最高行政负责人，相应地取得高校管理中心地位。实行党委领导下的校长负责制，把坚持和加强党对高校的领导与发挥校长的作用很好地统一起来，进一步发挥校长在行政管理中的重要作用，调动了行政组织的积极性和主动性，克服了党政不分、党委包揽一切，以党代政的弊病。同时，也使党委摆脱行政具体事务，集中精力抓好党的建设和思想政治工作。因此，从我国现实国情来看，党委领导下的校长负责制是一种具有内在逻辑关系的统一的领导体制，不是“党委领导”和“校长负责”的简单相加，而是二者的有机结合，它融会了党委领导制和校长负责制的各自优点，通过中国共产党在高等学校的基层组织对学校的全体人员和全部工作实施思想、政治、组织领导的体制，是党的集体领导和个人分工负责相结合的制度在高等学校的具体体现。就体制本身而言，它是符合我国现实国情和高等教育的发展规律的。
三、对我国高校实行“党委领导下的校长负责制”的管理学解读
管理学是系统研究管理活动的基本规律和一般方法的科学。它的目的是研究在现有条件下，如何通过合理的组织和配置人、财、物等生产要素，提高劳动生产率[7]。从管理学的角度来分析，党委领导下的校长负责制是一融合了“党委领导”与“校长负责”二种机制，发挥了集体决策与个人负责的优点，有效地避免了“一言堂”和“家长制”带来的弊端，与国外大学实行的董事会领导下的校长负责制或校长负责制下的委员会制有着共通之处。党委领导制实际上是一种集体领导制度，校长负责制是一种行政首长负责的“一长制”，通过党委领导和校长负责，由党委书记主管组织人事工作，由校长主持学校日常行政工作，实现党政分开、权利制衡、相互监督、优势互补，达到了管理过程优化的目的，符合现代管理的发展趋势。可以说，目前我国的这种领导体制迎合了高等教育的发展规律，也是符合我国基本国情的。但管理学基于改善党对高校领导这一视角来分析，党委领导下的校长负责制不可避免地在制度设计上存在一定的缺陷，这些缺陷有待我们在现实操作中进行不断完善与创新[8]。
首先，党委领导和校长负责造成了制度设计的重叠，加剧了高等学校管理机构的日益庞大，有违当前高校机构精简的本意。建国以来，我国历史上很长一段时期实行的是校长负责负责制。上世纪九十年代初在西方推行和平演变的背景下，我国开始实行党委领导下的校长负责制，将校长负责制置于党委的统一领导下。应该说我国高等学校前期实行的校长负责制与目前实行的党委领导下的校长负责制存在共通之处。推行党委领导下的校长负责制的根本目的是在于保证党对高校的绝对领导，然而从我国的国情来看，我国公办高等学校的校长、副校长等负责人全部是由组织推荐和国家任免的，他们当中绝大多数成员都是中共党员。校长对学校的领导在本质上就代表了党对学校的领导。并非只有党委书记的领导才能体现和保证党对学校的绝对领导。因为，如果校长对学校的领导都不能从根本上体现出党对学校的领导，那么党委书记的领导同样并不能从完全意义上代表党对学校的领导。所以，如果能更多地从制度的设计方面来完善高校领导体制，构建一种权力制衡的新的高校领导体制，将是高校领导体制需要更多考虑的地方。
其次，从管理学的角度来看，高校实行党委领导下的校长负责制贯彻了分权制衡的原则，党委被授予重大事项决策权，校长被授予行政执行权，以教授为核心的学术委员会被授予学术主导权，形成党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的治校格局，但这种体制不可避免地导致了党委和校长双头领导的管理局面。从理论上来说，党委是学校的领导核心，总揽学校改革发展全局。以校长为首的行政系统在党委的统一领导下，重点抓好学校教学、科研、管理、后勤服务等行政事务，确保学校正常运行，全面落实党的教育方针。校长对外代表学校，全面主持行政工作。但党委领导下的校长负责制在现实中很容易导致高校内部矛盾的产生，降低管理效率。现实中党委与校长的关系纠缠不清，相互之间职权难以科学定位，党政职能机构之间的职责和权限也没有明确的分界，各部门往往需要遵循来自党委和校长的双头领导。一旦党委与校长产生矛盾，职能部门之间的矛盾与磨擦可想而知。
第三，高等教育有其自身发展规律，高校领导体制必须依据高等教育自身发展的规律和特点来设立，并与高等教育的改革发展相适应。但从现实来看，党委领导下的校长负责制容易导致高校管理与高等教育自身发展规律相冲突的现象。从理论上而言，“党委领导”和“校长负责”两者的根本任务和目标是一致的，追求的是共同的事业。一般情况下，根据校长的任职条件，校长通常为学术界某一领域的专家，通常更为精通教育教学规律；而党委会成员却并无明确的任职条件，实践中由于各种原因党委领导和班子成员并不全是甚至有的高校大多数成员并不是教育教学领域的专家。而从权利的分配与制衡来看，校长作为执行者往往需要服从于党委领导，对于高校改革与发展的重大事项并没有最后的决策权；而党委作为重大决策的制定者，却手握着重大事项的最后决策权。
因此，从管理学的角度来分析，党委领导下的校长负责制导致了党委领导和校长负责之间存在内在的逻辑矛盾。因为，如果由党委来决定高校的重大事项，那么党委必须对决策的事项负责，校长负责制就不可能真正形成；如果要实行真正意义上的校长负责制，党委就应该充分授权，授予校长对学校重大事项的决策权。那么党委领导就失去了意义。如果校长党委做出的决策最终却要由校长来承担结果，既容易造成责权利的不对等，也有失公平。而如果党委和行政各自行驶权力，显然会造成双头领导的现象，加剧学校领导集团内部的分化，无形中增加了学校的不安定团结的因素。
结语
高等学校领导体制是一个带根本性、全局性的问题。它规定学校内部由谁来领导，确定学校党组织、校长和管理机构的地位、作用、职责、权限和相互关系以及如何协调运作的根本问题。正确理解高校“党委领导下的校长负责制”的科学内涵，合理组织实施这一领导体制，是解决“党委领导”与“校长负责”矛盾与冲突的基本保证。从政治学和我国现实国情来看，我国高校实行党委领导下的校长负责制，有利于将执政党意志与高校行政意志相结合，对于在新形势下加强执政党对高校的绝对领导、高校坚持社会主义的办学方向、保证人才培养的质量、维护高校的安定团结等，都具有重大的现实意义。我国高校必须坚持党委的对高等学校的领导中心地位，切实加强党对高等学校的领导，这是由我国基本国情和社会主义性质所决定的，对此丝毫不能动摇；从管理学角度来分析，现行高校领导体制在制度设计与行政效率上确实存在着有待进一步完善与创新的地方。如何准确把握党委领导下的校长负责制这一领导体制的科学内涵，明确划分党委和校长的职责与权利，充分发挥党委领导在高校改革与发展中的核心作用，成为事关高校领导班子建设和我国高等教育改革发展成败的关键。为了规范我国高校领导体制，促进高等教育事业繁荣与发展，我国必须坚持“与时俱进”的创新精神，从根本上理顺党委领导与校长负责的逻辑关系，不断改革与完善我国党委领导下的校长负责制这一高校领导体制。
参考文献： [1] 姜 安.政治学概论[m].北京：高教出版社，2002.[2] 桑秀藩.高校贯彻党委领导下的校长负责制的理论思考与实践探索[j].思想理论教育，2007，(6)：64-69.[3] 赵泽虎.正确处理党委领导与校长负责[n].光明日报，2008-7-16.[4] 李延保.中国特色现代大学制度与党委领导下的校长负责制[j].中国高等教育，2008，(18)：8-10.[5] 李昌祖，厉立庆.论高校党委领导下的校长负责制的法学理论[j].高等农业教育，2007，(2)：26-28.[6] 刘庆东，毕宪顺.不断完善党委领导下的校长负责制-基于部分省(区)和高校的比较与分析[j].黑龙江高教研究，2010，(2)：17-19.[7] [美]w·理查德·斯格特.组织理论[m].北京：华厦出版社，2002.[8] 宁清同.论高等教育法的高校领导体制[j].黑龙江高教研究，2005，(12)：23-24.转自 《中南林业科技大学学报(社会科学版)》2011年03期
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