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发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示 张守文
(黑龙江省食品药品监督管理局 哈尔滨150020 摘要
论述了食品安全与人类健康、经济发展、社会稳定关系的重要性。介绍了发达国家食品安全的主要监管
模式和特点及我国食品安全监管体制的现状和弊端,提出了建立我国食品安全监管体制的对策。关键词食品安全
监管体制 模式 启示 文章编号
1009-7848(200806-0001-04 1食品安全———全世界关注的共同话题 国以民为本,民以食为天,食以安为先。食物
是人类赖以生存和发展的基础物质条件,也是国家安定、社会发展的根本要求。与食源性疾病密切相关的不安全食品,对人类健康造成重大的威胁。食品安全直接影响到国家的政治、经济、社会、人身安全及国家形象,关系经济社会的和谐发展及百姓对政府的公信力。在任何国家,食品安全都是一个共同关注的永恒主题。
对食品安全的高度关注,其实是一个社会文明、进步的标志,也是科学发展观的重要内容之一。随着食品生产的机械化、集约化、规模化和专业化以及化学品和新技术的广泛使用,新的食品安全问题会不断涌现。无论是发达国家还是发展中国家,无论其食品安全监管制度是否完善,都存在着随时爆发食品安全问题的风险。各国政府都在下大力气加强食品安全监管工作。研究与借鉴发达国家的食品安全监管体制和模式 2.1 发达国家食品安全的3种监管模式根据各自国情的不同,欧美各国建立了不同类型的食品安全监管模式。
第1种模式:美国模式。由美国食品药品监督管理局(FDA 的一个部门为主,多个部门协同管理食品安全。最重要的特征就是根据食品品种来
划分各监管部门的职能,不按初级农产品的种养殖、生产加工、市场流通和餐饮消费四大环节来划分监管部门职能,执法部门相对较少,从而保证了一个部门对所监管的食品品种“从农田到餐桌”全过程、一条龙的无缝监管。不同品种的食品由不同的部门监管,该部门负责与该品种食品所有活动的监管,包括种植、养殖、生产加工、市场销售、进口等。虽然食品安全监管机构依然分布在不同的几个部门,但通过较为明确的分工来避免机构间的互相扯皮、推诿现象,避免了监管上的盲区和盲点。各监管部门之间互相合作,达成执法合作备忘录。既分工又合作,每个月定期会晤,从而达到保证食品安全的良好效果。1998年,美国政府成立了“总统食品安全管理委员会”来协调美国各部门之间的食品安全监管工作。该委员会的成员由农业部、商务部、人类与健康服务部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。在总统食品安全管理委员会的统一协调下,实现对食品安全工作的一体化管理。
第2种模式:加拿大模式。由农业部的一个部门负责食品安全监管工作,并负责协调其它部门对食品安全工作进行监管。加拿大联邦农业部食品检查检验局集中负责食品安全监管工作,负责实施联邦政府规定的所有食品的监督、检验、植物保护和动物卫生检疫计划;食品生产加工销售过程中的日常监督、抽样检验和案件查处;食品安全法规和食品安全标准,并对有关法规和标准的执行情况进行监督;制定并管理食品检验、执法、监
收稿日期:2008-08-08 作者简介:张守文,男,1956年出生,教授 Vol.8No.6Dec.2008 Journal of Chinese Institute of Food Science and Technology 中国食品学报 第8卷 第6期 2008年12月
中国食品学报2008年第6期
督及控制计划,提出服务规范;发布紧急食品召回令,组织整个食品链的检验、检测和监督活动。
第3种模式:英国模式。成立专门、独立的食品安全监管机构,全权负责食品安全监管工作。英国保障食品安全的主要管理机构是食品标准局,是监督英国食品安全的独立机构,负责食品安全质量的总体事务和制定各种标准。实行卫生大臣负责制,每年向国会提交年度报告。食品标准局是一个非内阁组成的部门,由内阁授权,其最高权力机构为管理委员会,向英国议会负责。食品标准局还设立了特别工作组,由
该局首席执行官挂帅,加强对食品链各环节的监控。食品标准局制定了3条原则,即:消费者第一、公开透明、公正独立。2.2发达国家食品安全监管体制趋于集中统一监管
过去,很多发达国家也采用多个政府部门监管食品安全的体制。这种体制由于多头监管,部门分割,职能交叉重复,互相推诿,很难实现对日益复杂的食品供应链的全程管理。近年来,发达国家的政府都在下大力气加强食品安全监管工作,并把这项工作作为构建服务型、责任型政府的重要内容。食品安全监管已从过去多头监管向集中统一监管;从过去重视食物链的重点环节监管向加强食物链的全过程监管;从以政府部门监管为主,向重视发挥全社会共同监管等方向发展[1]。
目前,欧美等发达国家对食品安全的管理虽然各具特色,但有一个共同的发展趋势,即食品安全监管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构。不少国家纷纷将食品安全的监管集中到一个部门或相对集中的几个部门,并加大部门之间的协调配合力度,以提高食品安全监管的效能和水平。相关监管部门之间分工明确,各司其职,积极配合,监管到位,使食品安全管理水平不断得到提高。加强“从农田到餐桌”全过程的食品安全监控,形成政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式,避免了仅由政府单一监督造成的监管职能弱化的弊端[2]。
集中统一监管是推行“食品安全风险管理”的主要手段,随着近几年全球性食品安全事件的频繁发生,人们已经认识到过去的以事后监管、事后检验为主的食品安全管理模式,无论是在效果上还是效率上都不成功。事后的检测无法改变食品已被污染的事实,因为每一个加工、流通环节,食品都有可能受到污染。事后对每一件产品进行检测会花费巨额成本。因此,现代食品安全风险管理的思想是进行事前的有效预防管理。重视风险评估与管理,加强食品安全预警系统的应用;强调食品安全管理的公开性和透明度。推行“食品安全风险管理”的重要基础就是要有一个职能明确的独立的食品安全管理机构,实施集中统一监管模式。
食品安全集中统一监管体制的优点是:(1有利于食品安全保障措施的统一运用;
(2有利于改善食品安全监管效率和效能;(3有利于实现食品安全标准的协调一致;(4有利于对将要面临的食品安全挑战和国内、国际市场需求的变化作出快速反应和应急处置。
3积极推进食品安全监管体制和模式的改革
我国作为世界上最大的发展中国家,目前的食品安全问题依然严峻。近年来重大食品安全事故屡有发生,各大类食品均存在安全隐患,食品安全面临来自各方面的挑战,已成为影响人们身体健康、生命安全以及社会和谐的重大问题。因此,借鉴发达国家先进的食品安全管理体制和模式,加大改革力度,进一步理顺我国的食品安全管理体制和模式,提高食品安全保障水平,已成为急需解决的重要问题。下面提几点建议供参考。
3.1我国食品安全监管体制和模式的改革应兼顾国情和国民的承受能力,在保持社会稳定的大前提下,积极推进,稳步实施
目前,我国食品安全管理部门涉及农业、畜牧、质检、工商、商务、卫生、食品药品等众多部门。如果在短时间内改变我国现行的多部门分割式监管体制为集中统一监管体制,涉及众多的人力和物力,国家可能要付出很高的运作成本。食品行业“多、小、散、乱、差”,量大、面广、线长。食品行业门类较多,涉及28个食品行业,食品种类550多种。截至2007年,全国有2亿多农户、1亿多养殖企业和养殖户;全国食品生产加工企业45万家,其中10人以下的小企业、小作坊35万家,占总数第8卷第6期的78%;全国食品流通领域有近10万个集贸市场、近百万个体户;餐饮业有近100万家小餐馆,卫生条件差。以上数据说明,在目前情况下由任何一个部门全权管理食品安全都会感到“力不从心”。在理想的状态下,集中统一监管体制应具有最高的管理效率,但在监管过程中各国面临的实际情况不同,因此,在研究发达国家管理体制的适应条件及我国食品安全状况的基础上,选择适合我国国情的食品安全管理体制和模式。既不能盲目照搬,又不能按兵不动、维持现状。应抓紧制定权责一致、监管到位的食品监管体系改革方案,最终达到精简、高效的管理目标。
3.2我国食品安全监管体制和模式的改革应采取循序渐进、分步走的方式 3.2.1综合协调,三段监管,减少环节,整合队伍,提高效率我国应对现行的分段和环节监管模式的利弊进行深入的研究,创新食品安全监管思路。目前的“分段监管,环节管理”,即将“从农田到餐桌”的全过程分4段监管。以三鹿奶粉事件为例:提供奶源的奶农、奶站由农业部门监管;奶制品的加工过程由质检部门监管;奶制品的市场流通由工商部门负责。分段监管的最大弊端是本部门只研究本部门职责内的事,不研究其它部门的事。各监管部门不是不想主动将食品安全事故一追到底,追根溯源,而是碍于职能权限,不敢越位查处。争取部门利益最大化和责任最小化。一旦出现食品安全事故,需要追究责任时,就会出现互相推诿,互相埋怨;一旦食品安全监管取得了成绩时,就会互相抢功。不能联动协作和立即追根溯源,进而影响整个监管效率,最终导致在悲剧性的“人体检验”之后,才开始大规模的深究式查处。执法部门过多,会出现职责交叉和权力的真空地带,监管的盲点、盲区较多,无法做到无缝监管,出现相互制约难,相互配合难的“两难”境况。因此,考虑到我国当前食品安全监管工作的复杂性以及提高行政效能,作为一个过渡性措施,建议暂时吸收美国模式的成功部分,将目前的4段环节监管缩短为3段环节监管,即种养殖源头监管、生产加工和市场销售监管、餐饮监管。理由是种养殖源头的监管对象主要是初级农产品,监管依据是《农产品质量安全法》;“生产加工和市场销售”环节的监管对象都是市场上流通的加工食品,没有必要搞两段监管;餐饮环节监管的对象主要是烹调食物,而非加工食品。因此,3段环节监管的划分体现了监管对象分类清晰,监管责任明确。食品安全管理机构的合理分工,是建立协调的对“农田到餐桌”整个食品产业链进行有效监管的基础。就监管部门存在交叉和重复之处,国家应进行明确的重新分工,只能有一个部门负责,其它部门退出;就无人管理的盲区、盲点进行明确的分工,确定由哪个部门负责,避免监管中的越位、缺位和错位现象。在3段环节监管的基础上整合食品安
全监管队伍,由目前的十几个部门管理食品安全逐步过渡到由几个主要部门管理,从而降低行政成本,提高监管效能。同时,由卫生部的一个部门牵头抓总,综合监督和协调,其它部门分工明确,各司其职,确保从农田到餐桌的全程监督中各监管部门之间卓有成效的合作,使现有食品安全监管机构的变革最小化。
食品安全问题涉及“从田头到餐桌”的整个产业链,很难靠一个监管部门“包打天下”。在多个部门监管的体制下,加强领导,统一协调就显得尤为重要。我国有必要借鉴美国、日本等国家的成功经验,按照党的十七大报告提出的建立大部门体制的新思路,成立国务院食品安全委员会及其办公室,办公室挂靠在卫生部,专门负责组织协调中央政府各主管部门对全国食品安全的监管,并为政府制定食品安全政策提供建议,为企事业单位培训食品安全管理人才和提出食品安全保障机制,宣传和普及食品安全政策法规知识;调查评估食品安全状况,组织开展食品安全风险分析并提出改进措施。
3.2.2积极推进集中统一监管,以品种监管为主、分段监管为辅的全程监管模式目前,我国食品安全分段管理只能是权宜之计,为长治久安,还是要把分散在各部门的执法力量集中整合,成立一个独立的监管部门来管理食品安全。责、权、利统一是做好食品安全监管工作的基础和保障。充分借鉴发达国家食品安全监管模式中的成功部分,逐步地将原有的多个食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构,由该机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管,彻底解决
发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示3 中国食品学报 2008年第6期
多部门监管造成的不协调问题,改变政出多门、各自为政、多头执法的状况,变“多头执法”为“一拳出击”。实行集中统一监管是确保食品安全监管的体制保障,是提高我国食品安全监管效率的有效途径,是改变目前“九龙治水”监管体制弊端的有
利举措,它符合我国食品安全监管的实际需要。积极推进“以品种监管为主,环节分段监管为辅”的全程监管模式。该模式与我国现行的“分段监管为主,品种监管为辅”的运作模式相比,具有各部门分工与责任明确的优点,有利于增强监管部门的责任感和使命感。一旦某个环节出现食品质量安全问题,该监管部门要主动出击,积极作为,监管到位,将各环节的食品安全问题扼杀在萌芽状态,以最大限度地保障人民群众的身体健康。参
考 文 献
1.国家食品药品监督管理局,黑龙江省食品药品监督管理局编.食品安全监督管理[M].北京:中国医药科技出版社,2008.2.张志宽.浅析欧美食品安全监管的基本原则[J].中国工商管理研究,2005,(6:7~10.Main Mode of Food Safety Supervision System in Developed Countries and Revelation to Our Nation Zhang Shouwen(Heilongjiang Food and Drug Administration ,Harbin 150020 Abstract In this paper ,the importance of food safety and human health ,economic development ,social harmony and stability were discued.The main supervision mode and characteristics of developed country ,the status quo of Chi-na ’s food safety supervision system and
existence of the drawbacks were introduced.The countermeasures of China ’s food safety supervision system establishment was also suggested.Key words Food Safety Supervision system Mode Revelation 据新华社报道,法国果蔬、葡萄酒和园艺局日前公布预测数据显示,由于天气异常、病虫害肆虐及欧盟相关政策影响,法国今年的葡萄酒产量将降至17年以来新低,为43亿升。
今年秋季以来果蔬、葡萄酒和园艺局已多次下调葡萄酒产量预期,至43亿升,这将是法国自1991年以来葡萄酒产量最少的年份,比2003至2007年的平均产量减少了17%。
果蔬、葡萄酒和园艺局局长马勒佩尔解释说,今年葡萄酒减产的主要原因是气候异常和病虫害肆虐。此外,欧盟8月份开始实施为解决葡萄酒过剩的拔除葡萄树补贴政策,也在很大程度上影响了今年葡萄酒的产量。
马勒佩尔表示,原本收成减少应该能够使葡萄酒价格上升,但是市场面临的销售压力可能会限制葡萄酒价格的提高,因为金融危机已经严重影响了居民的购买力。
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法国今年葡萄酒产量预计降至近17年新低 4
发达国家食品安全监管体制 及其对我国的启示① 李怀(东北财经大学产业组织与企业组织研究中心,辽宁大连116025 〔摘要〕由于食品风险事故的频繁发生,食品安全已经成为当前引......
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