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拆迁中尊重和维护城市聚居少数民族风俗习惯的思考
作者：权彬
来源：《法制博览》2012年第12期
【摘要】近些年来，大量的少数民族走进城市，在城市定居，一些涉及到民族问题事件的发生，越来越多的是在城市中。而在拆迁中，一些民族聚居区被迫消失、重建，内在的少数民族文化、风俗习惯在拆迁中可能被践踏，一方面侵害了城市聚居少数民族的权益，另一方面也不利于社会的和谐。因此，应该通过多种措施，保障城市聚居少数民族的风俗习惯在拆迁中能够得到保护。
【关键词】拆迁；城市聚居少数民族；风俗习惯
一、何谓城市聚居少数民族？
城市聚居少数民族就是在城市中聚居生活的少数民族，其居住形式主要是少数民族聚居区。从城市居住时间长短来看，城市聚居少数民族分为世居少数民族和外来少数民族。世居少数民族是世代就在这里居住生活的少数民族，他们长期在城市生活，与城市融合度较高；外来少数民族主要是近些年来随着社会经济的发展进入城市工作、学习、生活的少数民族，他们是城市的新成员，与城市融合度较低。城市世居少数民族与外来少数民族中聚居生活的便被称为城市聚居少数民族。
二、与普通市民相比城市聚居少数民族有何特别之处？
（一）民族文化的差异
民族文化是各民族在其历史发展过程中创造和发展起来的具有本民族特点的文化。民族文化的差异是城市聚居少数民族与普通市民之间最大的差别，主要表现在语言、服饰、宗教信仰、风俗习惯等方面。比如回族信仰伊斯兰教吃清真食品，普通市民则没有这方面的禁忌，在城市生活中就有可能发生矛盾，破坏民族团结；有些少数民族的服饰很有民族特色，在城市中容易被其他人视为奇装异服而不受尊重。等等文化差异，都有可能导致城市聚居少数民族在城市生活中受到不公正的待遇。
（二）社会阶层的差异
因为历史和地理以及自身思想观念等原因，城市聚居少数民族的受教育程度往往不高，大多为买卖民族用品、食品的小商贩、体力劳动者，甚至无业。他们长期居于社会底层，社会地位较低，是典型的弱势群体。
（三）居住结构的差异
分别从城市整体和城市少数民族聚居区的角度观察，会发现城市聚居少数民族的人口规模呈现出一种很有趣的特点：相对于城市的总人口数量，城市聚居少数民族的人口数量明显处于劣势，但在城市少数民族聚居区中，城市聚居少数民族的人口数量往往处于明显的优势。如果从居民间关系来看，相对于普通城市居民，城市聚居少数民族成员间往往具有血缘、姻亲、乡亲的关系，相互之间联系相对紧密。
（四）法律保护的差异
基于少数民族的独特性，法律上有差异的平等保护城市聚居少数民族是很有必要的。虽然我国目前尚未制定出针对城市聚居少数民族的法律，但以《中华人民共和国民族区域自治法》和《城市民族工作条例》为代表的一系列法律、法规、政策都强调要充分保护少数民族的合法权益，给予少数民族特殊的保护。
三、为何要在拆迁中特别保护城市聚居少数民族的风俗习惯？
（一）拆迁对城市聚居少数民族的冲击
拆迁是为了重新规划，随着拆迁，一些社区可能会因此而不复存在，原有的社区结构可能会被打乱。在拆迁中，一些民族聚居区可能会发生很大变化——打乱、消失、重建……这是直接观察的视角所能看到的，但内在的少数民族文化，包括风俗习惯、宗教信仰等也随着民族聚居环境因拆迁的打破、重构而发生变化。这种变化及变化后重构的居住格局，很可能践踏了少数民族的风俗习惯，甚至激化不同民族之间的冲突。如果不处理好这一问题，很可能会将城市聚居少数民族置于面临抛弃风俗习惯和信仰的边缘，这对于他们来说是极其痛苦和不公平的，对于社会来说也是极其危险的。
（二）文化多样性的要求
2005年10月第33届联合国教科文组织大会上通过的《保护和促进文化表现形式多样性公约》中，“文化多样性”被定义为各群体和社会借以表现其文化的多种不同形式。这些表现形式在他们内部及其间传承。文化多样性是人类社会的基本特征，也是人类文明进步的重要动力。风俗习惯是民族文化的重要载体和表现形式，在城市拆迁中，原有的民族聚居区被打破，在新的民族居住模式建立的过程中，必须充分的尊重和保护城市聚居少数民族的风俗习惯，使城市聚居少数民族的文化权益得到应有的保障，保证城市聚居少数民族的风俗习惯不因拆迁而受到伤害甚至消失，维护城市文化的多样性。
（三）宪法法律的要求
虽然没有法律规定拆迁中尊重和维护城市聚居少数民族风俗习惯的权利，但《中华人民共和国宪法》第四条明确规定：“中华人民共和国各民族一律平等。……各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”作为专门针对城市民族工作的指导性文件，《城市民族工作条例》第十三条规定：“城市人民政府应当根据实际需
要，合理设置清真饭店和清真食品生产加工、供应网点，并在投资、贷款、税收等方面给予扶持。”第十九条规定：“少数民族人口较多的城市的人民政府，应当根据需要和条件，设立具有民族特点的文化馆（站）、图书馆。”第二十三条规定：“城市人民政府在少数民族聚居的街道，应当按照城市规划，保护和建设具有民族风格的建筑物。”第二十四条规定：“城市人民政府应当保障少数民族保持或者改革民族风俗习惯的自由。”
（四）社会和谐的要求
民族问题是社会问题的组成部分，城市聚居少数民族与汉族融洽相处，是城市建设和谐社会的重要条件。近些年来，一些涉及到民族问题事件的发生，往往是在城市中。而城市拆迁也是城市化中矛盾最激烈的地方，民族问题与拆迁问题两者结合很可能发展成为极其严重的群体性事件。江泽民说过：“民族、宗教无小事”，处理好拆迁中城市聚居少数民族的风俗习惯问题不是一件小事，它事关社会和谐稳定。社会和谐并不是要求大一同，而是和而不同，充分的尊重各民族的风俗习惯。也只有各民族得到应有的尊重和保护，和谐社会才可能实现。
四、当前拆迁中城市聚居少数民族风俗习惯的保护上存在哪些问题？
（一）简单使用经济补偿
在城市少数民族聚居区的拆迁中，有些地方为了保障少数民族的利益，给予少数民族较高的经济补偿。这的确是一个照顾少数民族的政策，但简单使用经济补偿忽略了拆迁对于被拆迁少数民族的深刻意义。拆迁意味着破旧立新，对城市聚居少数民族而言则意味着原有的居住格局被打破。如果仅是简单提高补偿标准，而忽略对民族餐馆、民族服饰店、宗教活动场所的基本保障和建设，民族风俗习惯在拆迁中和拆迁后无法得到保护，一方面这会严重影响被拆迁少数民族的城市归属感，激化民族矛盾；另一方面是政府推卸了应有的责任，这个责任即通过具体细致的行政作为来保障城市聚居少数民族在拆迁中有条件保持本民族的风俗习惯。
（二）政府与民间缺乏沟通
政府在拆迁的决策和规划中，缺乏与民间的有效沟通，不能及时了解到城市聚居少数民族的诉求，要么忽略，要么包办，这两种做法都是脱离实际的。一方面，完全忽略城市聚居少数民族的诉求不可取；另一方面，政府自行包办的做法缺乏有效的沟通，很可能不被群众认可，因为政府并不清楚他们真正需要什么，好钢没有用在刀刃上。
五、如何在拆迁中尊重和维护城市聚居少数民族的风俗习惯？
（一）健全法律法规
在当前城镇化快速发展时期，各城市有必要根据本市聚居少数民族的实际，健全拆迁中保护民族风俗习惯的法律法规。我认为主要有两种形式：一是在现有的城市少数民族权益保护框架内，对相关法律条文进行梳理，围绕着城市聚居少数民族的权益保护进行专门的立法，并将
征地拆迁中对城市聚居少数民族风俗习惯的保护作为其中的一部分；二是在征地拆迁的相关政策、法律文件中增加重点保护城市聚居少数民族风俗习惯的条文，让政府在拆迁决策、规划中必须考虑到城市聚居少数民族的风俗习惯，确保拆迁中保护城市聚居少数民族的风俗习惯能够有法可依。
（二）创新城市民族工作，构建协商机制
传统的城市民族工作重管理轻服务，并不能很好的适应当前城市化快速发展的现实，应该进行符合实际的改革和创新。我认为创新城市民族工作，可以从以下两个方面展开：
一是加强完善社区功能。应该借社会管理创新之力，加大对社区的重视和投入，完善社区功能，根据社区规模和实际情况按一定比例配置方便民族风俗习惯的硬件设施，例如民族餐馆、清真寺等，这些可以通过政府投入结合招商引资的方法实现。通过完善社区功能，极大增强社区的包容性，维护了城市聚居少数民族的风俗习惯，让城市民族工作真正深入民心。二是构建协商解决机制。解决在拆迁中因民族风俗习惯而引发的相关问题时，应当从各民族的根本利益出发，抱着以大局为重、充分协商、不激发矛盾的态度，通过协商来解决。构建协商解决机制，我认为应该包含以下三个方面：
1.听证前置
听证是当今世界各法治国家行政程序法的一项共同的、同时也是极其重要的制度，即：一项安排或处置须经相关者对其必要性、合理性和合法性进行质证才能设定和实施的制度。我国目前并没有听证法，立法法也并未对听证的范围做出规定，根据当前我国听证会的实践，一般内容涉及社会普遍关注的热点或者对相关公民、法人或其他组织的权益有较重大影响的，可以举行听证会。房屋拆迁对相关公民包括少数民族群众的权益是有重大影响的，应当举行听证会，并保证合理比例的少数民族代表。
2.加强与民族团体、代表的合作
民族团体以及少数民族代表，是联系少数民族个人与社会、个人与政府的重要力量。一方面他们可以将城市少数民族的诉求反映给政府决策部门，有利于维护少数民族的合法权益，减少民族问题的发生，起到维护社会稳定的作用；另一方面他们在本民族同胞中具有较高的威望，在维护民族传统文化方面起到政府无法替代的作用。城市民族工作应当重视与民族团体、代表的合作，加强相互之间的交流沟通，积极听取他们反映的意见，采纳他们良好的建议，保障拆迁决策和规划中能够充分考虑城市聚居少数民族的风俗习惯。
参考文献：
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