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关于我国粮食安全的几个问题
摘要：国内外粮食安全形势发生了新的变化，对粮食本质的认识也在不断加深。我国粮食安全要立足于粮食基本自给，因此，粮价的制定，对粮食安全至关重要；农业“走出去”也是确保我国粮食安全的必要补充。在确保国家粮食安全，必须依靠体制机制创新，要把粮食作为基础性公共产品，完善四个利益调节机制，提高粮食综合生产能力，完善投入保障机制和生产组织形式。
关键词：粮食安全；粮食本质；体制机制创新 万宝瑞（国家食物与营养咨询委员会，北京 100081）
党的十七届三中全会指出，我国正处在加快改造传统农业、走中国特色现代化道路的关键时刻，必须把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入。
深入贯彻党的十七届三中全会精神，既要看到农村经济面临的发展机遇，也要看到严峻挑战。近年来，国内外粮食安全形势发生了新的变化，引起社会人们极大关注，重新认识我国粮食安全问题显得尤为重要。
一、对我国粮食安全问题的再认识
（一）重新认识粮食的属性
随着经济全球化和市场经济的发展，对粮食本质的认识也不断加深，粮食已不是传统的农产品，它有以下突出特点：
1.粮食是一种特殊商品。一般商品规律是受供求关系决定的，当商品供不应求时，价格就会上升，供过于求时，价格就会下降。而粮食供给的价格弹性大，需求的价格弹性小，就是说生产多了，就要出现“卖粮难”，谷贱伤农；生产少了，粮食价格过份上涨，消费者难以承受。另外，一般商品完全受市场经济规律支配，而粮食则不然，一方面既受商品价值规律的支配，一方面又受宏观调控和政府干预的影响，往往后者起着重要的平抑价格的作用。
2.粮食是基础性的公共产品。所谓基础性的公共产品，是指为整个社会提供的，其受益对象是全体社会成员，常常是社会效益高，经济效益低。这就决定了完全依靠市场机制调节，难以满足全体社会成员的需求。粮食是国民经济战略物资，是整个社会成员的必需商品，涉及到千家万户，具有“放大”效应，每户多买一点，就会出现供应紧张，如果不正确引导，就可能引发大的波动，带来连锁反应，80年代末和90年代初，两次出现通货膨胀，都与粮食供求出现问题有关。必须充分认识粮食是基础性的公共产品，因此，国家扶持粮食生产，应像投资公路、水、电、文化教育事业一样，用公共财政大力投入。仅靠市场调节，粮食供需矛盾是难以解决的。
3.粮食是弱质产业产品。粮食是自然再生产和经济再生产相结合的产物，既受自然风险影响，又受市场风险影响，目前我国“靠天吃饭”的局面尚未改变，特别是我国加入WTO以后，粮食已成为国内与国际互动性较强的产品，当国内粮食减产时，国际粮食价格就会上升；同样，国际粮食产量变化时，也会波及到国内粮食市场价格。又加上我国长期实行的经济社会“二元结构”，农业基础设施薄弱，农业生产经营规模小，广大农民素质不高等影响，粮食生产比较效益低。
4.粮食是多功能产品。农业包括粮食具有食品保障、原料供给、生态保护、观光休闲、文
化传承等功能，农业不仅是生产者的劳动之地，也是消费者的休闲之所。粮食与国家的安全紧密相连，粮食生产与国土整治、动植物保护、环境工程等息息相关，具有保护自然、稳定生态、促进人与自然和谐发展的功能，粮食的生态效益为国民经济和社会发展作出了巨大贡献。由于粮食所具有的多种社会、文化、生态功能，对待粮食产业不能简单地拿经济标准来衡量，现在有的地方单纯以GDP来衡量经济工作好坏是不全面的，特别是粮食主产区，由于粮价低，其占GDP的比重是较低的，但不能说经济工作搞的不好。粮食它是经济、社会、文化和生态文明融为一体的综合性产品或者说是多功能的产品。
（二）我国粮食安全要立足于粮食基本自给
从国际上看，近几年来，世界粮食形势总体趋向紧张，特别是从2006年下半年开始，全球粮食价格持续攀升，不断突破历史高位，最终演化成为去年席卷全球的粮食危机。分析世界粮食危机产生的原因，供求关系变化是导致粮食危机的根源。一方面，粮食供给减少。自1990年以来，全球粮食产量一直徘徊在18亿吨到20亿吨之间，只微增了2.3%；粮食库存自1986年以来连续多年下降，由可供世界人口消费130多天下降到只够消费50多天，谷物库存、消费比下降到14%，接近30年来最低水平。另一方面，粮食需求明显增加，1990年以来，世界人口增长了10%，现已达到66亿人；生物能源、制药等工业用粮也迅速增加，大量的粮食和油料作物被转入生物燃料产业的原料，冲击了世界农产品供求格局，加剧了世界粮食短缺的局面。
从国内看，改革开放以来，我国粮食供应有6个年头出现产大于需，分别为1984年，1990年，1996-1999年。从2000年起，国内粮食形势由产大于需迅速转变为产不足需。受人口增长、养殖业和加工业快速发展的影响，粮食需求总量一直呈稳定增长态势，据国家统计局数据，2005年我国粮食国内消费总量为4977亿公斤，2006年在5080亿公斤，两年缺口分别是137.5亿公斤和105.5亿公斤。从品种来看，小麦基本达到供需平衡，稻谷产需还有20亿公斤左右的缺口，玉米正加快向紧平衡转变，根据国内需要，大豆进口已达到60%。专家预测表明，粮食供求偏紧、适当进口，是相当长时期的总体格局。国外经验和教训告诉我们，我国是13亿人口大国，确保我国粮食安全不能寄托于国际市场，必须依靠国内基本自给。我国粮食自给率应达到95%，其余可根据品种调剂、自然灾害等因素少量进口。有人说，“我国人多地少，多进口粮食符合经济规律，实际上进口粮食就是进口土地、进口水”。对这个问题要具体分析，我们应该明确，充分利用国际国内两种资源两个市场是必要的，根据我国国情，粮食进出口贸易定位是调节余缺，弥补不足。由于我国粮食等大宗资源集约型产品不具有比较优势，因此在比较优势原则上的资源配置，不是我国粮食贸易的追求目标，粮食进出口贸易，必须充分考虑我国粮食安全近期和长远目标，绝不能因粮食进出口危及我国农业和粮食产业的发展。同时，还要考虑我国在国际粮食定价中的话语权。保持我国粮食基本自给，必须坚持两大原则：一是粮食总产量增长的速度必须大于人口增长的速度，保持人均占有量不下降，并有所提高；二是粮食单位面积产量提高的幅度必须大于粮食播种面积下降的幅度，保障粮食总产量不下滑，并有所增长。我国粮食发展应确立科技农业的理念，通过向科技要增量，不断提高粮食单产和总产；确立产业化发展理念，使粮农分享粮食生产、转化、加工等环节的收入。目前，我国提高粮食产量靠扩大粮食播种面积潜力不大，主要依靠提高单产。根据（2009-2020）“全国新增1000亿斤粮食生产能力规划”，2020年粮食自给率要稳定在95%以上，未来12年至少每年要增产36亿公斤，即在现有粮食0.5万亿公斤生产能力的基础上增产500亿公斤。
（三）确保粮食安全要重视三大举措。
在市场经济中，价格机制具有收入分配的基础性功能，对农业来说一直是制约农民种粮积极性的重要因素。粮价的制定，对粮食安全至关重要。
1.确定合理最低收购价。据有关部门多年分析表明，粮农的成本利润率达到40%左右，粮农的收益基本有保障。粮农的成本利润率低于30%时，一定要及时启动最低收购价政策。据有
关专家研究，2008年如果不执行最低收购价政策，下半年我国稻谷、小麦和玉米市场价将分别要下跌2.3%、4.1%和10.5%。粮食生产资料成本每亩每上升1元钱，每亩收益将减少1.34元。这“一跌一增一减少”的分析说明，国家应依据农产品供求状况，适时出台最低收购价和农资综合直补、良种补贴等政策，以调动农民种粮积极性，保障农民增产增收。提价的风险可能会影响城市低收入群体的生活，可主要通过建立与物价上涨挂钩的定向补贴制度来解决。
2.适当提高粮价。据有关专家测算，农产品价格上涨对通货膨胀的影响远低于非农产品，农产品价格还有提升空间，其中粮食还有30%的提价空间，在这个范围内合理提高价格，不会成为CPI上涨的主导因素，也不会推动CPI的严重上涨，但对促进农业发展和农民增收作用重大。
3.构建国内外粮价防火墙。有关专家认为，根据我国国情，中国粮食市场价格不应与世界市场接轨，必须构建防火墙，对外开放应是适度的、可控的，以避免国际粮价变化直接影响国内粮价的异常波动。应该构建完善的价格保护支持体系，保持适宜的粮价水平，把种粮的主要收益给农民。
（四）要把农业“走出去”作为确保我国粮食安全的必要补充
党的十七届三中全会《决定》，对实施农业“走出去”提出了新的要求，农业“走出去”必须有正确的思路，“往哪走”和“怎么走”，不同条件的国家，应有不同的方略，如对非洲一些缺粮国家，生产出的农产品，尽量满足当地需要，对于东南亚、南美等一些不缺粮国家，生产出的农产品，根据需要，可考虑运回国内。农业“走出去”规避风险十分重要，应遵循以下四条原则：一要把我国短缺的战略性农产品作为农业“走出去”的重点。如粮食、棉花、油料（大豆）等，应有组织的优先安排。二要慎重选择“走出去”的国家，既要重视政治稳定、资源互补性，又要重视政策优惠性。三要与援外相结合，双方签订协定，援外工作既要考虑非农援助，又要考虑通过对农业基础设施援助，为两国农业合作提供条件。四要实现“三赢”，即充分调动政府、企业和东道国三方面的积极性，对三方都有好处，农业合作才有生命力。
二、确保国家粮食安全，必须依靠体制机制创新
党的十七届三中全会进一步提出要“抓紧实施粮食战略工程，推进国家粮食核心产区和后备产区建设，加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划”。国务院已原则通过了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》。这一系列重大战略决策，为提高粮食综合生产能力、立足解决13亿人口的吃饭问题指明了方向。实现2020年全国新增500亿公斤粮食，确保粮食安全，关键要在如下四个方面构建粮食稳定增产长效机制。
（一）把粮食作为基础性公共产品
近几年，各WTO成员国继续加大对农业的扶持力度，农业政策调整的重点转变为支持方式，即减少对农业“黄箱”政策支持，大幅度提高“绿箱”政策投入，包括政府提供的涉及科研、病虫害防治、技术推广、营销和农业基础设施建设等方面的公共投资和服务，我国除了加大“绿箱”政策投入外，必须充分认识粮食是基础性的公共产品，是为各行各业所必需的，因此，国家扶持粮食生产，应像投资公路、水、电、文化教育事业一样，用公共财政大力投入。社会上常说，要扶持农业，支援农业的说法，严格的说，是不全面的，农业为社会各行各业服务，国家和有关部门应加大投入。仅靠市场调节，粮食供需矛盾是难以解决的。
（二）完善四个利益调节机制1.加大补贴力度，创新补贴机制。大幅度提高农资综合直补、粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴等标准，实现优势作物良种补贴全覆盖，逐步实现按农产品全额生产成本补贴，或补贴与粮食生产成本挂钩。
2.提高粮食最低收购价水平。较大幅度提高粮食最低收购价水平，不断完善粮食价格形成机制，充分发挥市场价格对增产增收的促进作用。
3.落实粮食安全责任制，建立粮食主产区补偿机制。对粮食主产区，一方面，加大一般性
财政转移支付力度。另一方面需要增强产粮大县的“造血功能”，把粮食生产优势转变为经济优势，壮大县域经济实力。对于产销平衡区和主销区都要分担国家粮食安全责任，确保区域内粮田面积不减少，粮食自给率不下降。同时，要选择有资源优势的产粮县，加大投入，改善生产条件，提高粮食综合生产能力。
4.建立社会共同承担的粮食安全责任机制。世界产粮大国一般都建立了农业发展基金、粮食最低保护价基金和农民退休基金等制度，政府将这些基金用于支持粮食生产。我国亟需建立政府、企业、社会共同承担粮食安全责任的新机制，建议择机开征粮食消费税，调节产粮、储粮、用粮、节粮等各个环节的利益关系；建立粮食生产发展基金，专项用于对粮食调出省的投入。
（三）进一步提高粮食综合生产能力
1.完善科技创新机制。从粮食增产经验看，低产到中产主要靠物质投入，中产到高产主要靠物质投入和科技提升并重，高产到再高产主要靠农业科技创新，中国的粮食问题最终解决还要依靠科技进步，正如中央领导指出的，今后“加快经济发展方式由主要依靠物质资源消耗，向主要依靠科技进步和人才资源开发转变”。可考虑设立国家粮食科技专项资金，形成稳定的粮食科技经费渠道和支持机制，确保人才队伍稳定和科研方向稳定。
2.完善农村土地流转机制。应加快完善、细化、实化土地流转政策，在遵循自愿、依法、有偿的原则的前提下，稳妥推进土地适度规模经营，是当前农村经济发展的趋势，只有这样才能促进农业劳动过程机械化的提高，提升土地利用效率和产出效率。
3.完善社会化服务体系。完善支持农业发展的财政、税收和金融政策，建立适合农村种养大户、中小企业多种抵押贷款担保组织，解决贷款难问题，增加粮食主产区贷款比例。建立健全各级政府粮食安全分级责任制、粮食储备体制、粮食现代物流体系。
（四）进一步完善投入保障机制
加快建立与经济增长和财力增加相适应的粮食生产稳定增长的投入机制。
1.加大政府投入。中央和省两级政府应承担起粮食主产县市农业基本生产条件改善特别是跨区域农业基础设施建设的投入责任，并增加中央的投资比例。国家的投入应尽量采用直接投资或以工代赈、直接补贴等形式，让农民直接受益。
2.引导农民投入。积极探索通过“以奖代补、以奖代投、先建后补”等多种形式调动农民投入粮食生产的积极性。
3.引导社会投入。可通过农民专业合作社、农业产业化经营组织、农村集体经济组织等中介进行农业基础设施建设；以小型农田水利设施产权制度改革为重点，探索农业基础设施管护新机制；实行对农产品加工企业免收所得税政策，引导社会资金投入。
（五）进一步完善生产组织形式
1.健全现代农业经营机制。大力推广以“公司+农村专业合作社+市场”为基本组织形式和以“订单+现货+期货”为基本经营方式的粮食产业化经营模式，充分发挥企业一头连接生产、一头连接农户的纽带桥梁作用，实现粮食订单化种植、标准化生产、品牌化经营、规模化管理、产业化发展。
2.发展农产品期货交易。期货市场能反映的未来价格，对商品生产产生重要的引导作用，能够调节商品的生产、消费，对粮食的价格发现作用，期货市场为现货企业套期保值、规避风险提供了良好的平台，成为调整经营策略和方向的指示器，可以降低农户和企业的经营风险。
3.构建多元化的新型农业保险体系。建议国家支持粮食生产核心区成立农业保险公司；加大对政策性农业保险补贴范围和补贴扶持力度，对关系国家粮食战略安全的小麦、玉米、水稻，国家可在粮食主产区实行政策性农业保险。
注：此文为“第六届中国辽宁（沈阳）国际农业博览会辽沈‘三农’论坛”报告。
作者简介：万宝瑞，国家食物营养咨询委员会主任，原农业部副部长，全国人大农业农村委员会副主任。
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