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对新时期我国粮食安全问题的思考
任 辉 赖昭瑞
(山东经济学院，山东济南 250014)
[摘 要] 粮食安全的概念是在20世纪70年代初期由于世界性的粮食危机而提出来的。目前我国在粮食安全方面存在着许许多多的问题，这些问题如果任其发展下去，将对国家的粮食安全构成严重威胁。考虑我国的粮食安全问题首先应立足于国内，要保持我国粮食基本自给的水平，在此基础上，可以积极利用国际粮食市场调节国内市场供求。文章提出，针对目前存在的问题，我们要采取多方面的政策措施，通过加强农业，发展粮食生产，来保障我国的粮食安全。
[关键词] 粮食安全；隐忧；原则；解决对策
[中图分类号]F326。11[文献标识码]A[文章编号]1000-971X(2004)06-0021-04
一、粮食安全概念的提出及其发展粮食安全的概念是在20世纪70年代初期由于
世界性的粮食危机而提出来的。1983年4月，联合国粮农组织对粮食安全的定义是“保证所有人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”曾任粮农组织总干事的萨乌马1984年提出了粮食安全的概念：“粮食安全的最终目标应该是，确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。”这个概念具体包括三项目标：
(1)确保生产足够数量的粮食；(2)最大限度地稳定粮食供应；(3)确保所有需要粮食的人们都能获得粮食。这就是说，既要发展粮食生产，提高粮食的供应量，又要建立确保粮食稳定供应的机制，同时还要增加国民收入，提高公众的购买力。因为即使粮食资源充足，如果人们无钱购买，那么贫困阶层民众的粮食仍是不安全的。可见，粮食安全问题是一个包括粮食的生产、供应以及国民收入等内容在内的系统性概念。后来经过不断的延伸和丰富，联合国粮农组织在《粮食安全罗马宣言》中又将粮食安全界定为“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得
足够、有营养和安全的食物。”并指出，粮食安全概念包括有四层含义：第一，公平的概念，即粮食安全是针对生活在地球上的每一个人而言的；第二，数量的概念，即拥有足够数量的粮食能够维持人们的基本生存；第三，质量的概念，即提供的粮食是未受到或基本未受到污染的健康粮食产品；第四，粮食是全球资源系统中的一部分，因而粮食生产不应对环境造 成负面影响。联合国粮农组织还把粮食储备作为粮食安全方面的基本内容，指出，“一个国家的粮食储备量要相当于当年粮食消费量的14%”，这被视为是粮食警戒线；同时提出“一个国家的粮食安全储备量应相当于当年粮食消费量的17%—18%”，这被认为是粮食安全线。
二、我国粮食安全方面存在的隐忧
目前我国粮食安全方面存在的问题主要有：
1。耕地被大量占用，粮食播种面积减少，已严重制约了我国粮食生产的持续发展能力。据统计，我国每年要减少几百万亩耕地，仅1993年耕地面积减少量就相当于整整一个青海省的耕地面积。最近几年，由于全国建设用地、农业内部产业结构调整以及灾害损毁等原因减少了大量的耕地。此外，全国各地涌现出来的各种开发区、修建大大小小的人文景观还有建设各地的大学城、科技园区等也占用了相当多的耕地。由于耕地被大量占用，加之种粮比较收益低等原因，我国粮食播种面积呈逐年递减之势，其中2000年全国粮食播种面积比1999年一下子减少了9000多万亩。国家统计局发布的《二00三年国民经济和社会发展统计公报》显示，2003年全国粮食种植面积9941万公顷，比上年减少448万公顷，相当于6720万亩。各地在农业产品结构调整中，普遍调减了粮食播种面积，连续几年的持续调减，出现了粮食生产的较大滑坡，进而导致了粮食供求关系的失衡。这种状况如果任其发展下去，将对国家的粮食安全构成严重威胁。
2。农业生态环境恶化，旱灾频繁发生，加大了发展粮食生产的难度。
伴随着现代化建设和经济的高速增长，我国面临的干旱缺水和生态环境恶化的威
胁日益严重。我国是一个农业用水大国，农业用水约占全部用水量的70%以上。我国又是水资源严重短缺的国家之一，干旱缺水已成为我国农业特别是粮食生产发展的重要制约因素。在过去的55年间，我国平均每年农田受灾面积超过30000万亩，其中成灾面积约13000万亩；在成灾面积中，旱灾占46。7%，洪涝灾害占34。3%，可见旱灾对农业生产的威胁较为严重。特别是近年来，旱灾频繁发生，对粮食生产的影响呈增加趋势，干旱缺水将是今后一段时期内制约我国粮食生产发展的一个重要因素。
3。种粮比较收益低，严重影响了农民的生产积极性，导致我国粮食生产的徘徊不前。近些年来，由于粮食价格的持续走低，农民种粮的纯收益大幅度降低甚至出现亏本现象，严重影响了农民种粮的积极性，导致许多农民弃农经商或外出打工，出现了粮田被撂荒的情况。1994—1996年国家连续三年提高粮食收购价格，提价幅度达40%。粮食收购价格的上涨，极大地刺激了农民的种粮积极性。1997年以后，受粮食市场供大于求的影响，粮食价格持续下
跌。到2000年，粮食定购价格已降至1994年的水平，而粮食市场价格已低于1994年水平，农民种粮已基本无利可图。农民对粮价下跌的直接反应就是减少粮食种植面积，而改种经济效益较高的其它作物。2000年粮食播种面积比1999年减少9000多万亩，而蔬菜、油料等市场价格相对较高的作物种植面积比上年增加了4000多万亩。今后，随着粮食市场的完全放开，粮食价格波动将更趋频繁，粮食播种面积、总产量也将随之调整。
4。加入WTO以后，我国农业基础的脆弱性更加突出。
由于我国农业产业化程度低，生产成本相对较高，农产品特别是粮食在国际市场上竞争能力较弱。国外粮食流入国内，必将冲击我国的粮食市场，导致粮食价格的进一步下跌，农民增收将面临更加困难的局面。近年来，我国粮食生产成本呈逐年递增的趋势，小麦、玉米、大豆等主要粮食品种的国内市场价格已高出国际市场价格。目前，我国小麦国内市场价格比国际市场价格每吨高200元左右，玉米每吨高250—300元，籼米每吨高150—200元。这些数据表明我国粮食产品在国际市场上已不具有价格竞争优势。
5。粮食消费需求呈刚性增长，并出现多样化的特点，加大了保证粮食供应的难度。一是近年来，我国每年新增人口1000多万，按人均占有粮食400公斤计，每年需要增加粮食消费量40多亿公斤。二是随着我国居民生活水平的提高，城乡居民粮食直接消费量减少，粮食间接消费量大幅度增加。一般来说，粮食间接消费要比粮食直接消费耗费更多的粮食资源。据有关资料，仅因为畜产品消费量增加，就使我国城镇居民每人每年粮食间接消费相应增加了
90公斤。今后随着农村居民收入水平的逐步提高，对粮食的间接消费量必然增大，从而带动粮食消费总量的增加。三是由于我国各地区生产力发展水平不同，城乡之间、地区之间收入存在着较大的差距，对粮食消费需求又存在着多样性的特点，这又增加了保证粮食供应的难度。
6。粮食储备情况发生变化，其吞吐调节粮食市场的能力有所下降。
粮食储备量以及政府对市场的调控能力是确保粮食安全的重要方面。通过国家储
备粮的吞吐是政府调控粮食市场的重要手段，1994年我国粮食市场出现波动时，国家就是通过采取及时抛售储备粮、增加市场粮食有效供给的措施，很快抑制住了食品价格上涨的势头。目前我国粮食储备情况发生了较大变化，储备粮的重要性显得日益突出。过去我国粮食储备主要分为四个部分，即粮食收储企业、农民、城市居民和食品加工企业各储备一部分粮食，形成了多层次、多成分、多渠道的社会粮食储备体系。而现在城市居民、食品加工企业和发达地区的农民都不储备粮食了，社会存粮主要由储备粮和粮食主产区的农民存粮组成，储备粮的多寡成为粮食市场是否稳定的重要标志。前几年粮食储备虽然处于历史较高水平，但粮食库存的品种、质量、地域分布与市场需求状况存在着较大的矛盾。衡量粮食安全的一个重要方面就是粮食的可获取性，粮食可获取性差，其满足市场需求的能力亦差。
7。受粮食播种面积减少、粮食供应缺口增大的影响，2003年底2004年初我国粮食价格全面上涨，粮食安全问题凸现。
《二00三年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国2003年粮食产量43067万 吨，比上年减产2639万吨。虽然粮食涨价了，但由于受种植业生产周期的限制，粮食供应缺口短期内还是难以改变。根据我国的历史经验，粮食产量由不足恢复到能够满足需求，至少需要两到三年的时间。按理说，粮食涨价有利于我国农民增加收入。据国家统计局农调队测算，粮食价格每斤上涨一分钱，农民可以增收约10元。我国多数地区农民人均收入的60%—70%都依赖于以粮食生产为主的种植业，粮食价格的阶段性回升将使农民从种植业中获得可观的收入。但是又有消息说，由于前几年粮食价格持续低迷，导致卖粮难，农民存粮都存怕了，大多数农民在粮价刚上涨时就卖了，结果是农民没有赚到多少钱。而且，粮价一上涨，化肥、农药、塑料
薄膜等农用生产资料就涨价了，粮食种植成本也将随之提高。
三、考虑我国粮食安全问题应掌握的原则
中国是世界第一人口大国，人均占有粮源数量少，粮食相对紧张。改革开放以来，我国粮食生产快速增长，并取得了举世瞩目的成就———粮食总产量位居世界首位，人均粮食占有量超过世界平均水平。粮食供求关系发生了历史性变化，由过去的长期短缺变成为丰年有余，粮食安全系数大大提高。但是，我们必须看到，我国农业的基础还很脆弱，比较原始的粮食生产方式抵抗自然灾害的能力也不强。近年来随着工业化和城市化进程的加快，由耕地资源安全问题派生出来的粮食安全问题显得前所未有的突出，如果处理不当，将直接影响我国社会的稳定和威胁国民的生存。对粮食安全问题我们任何时候都不能掉以轻心，要居安思危，未雨绸缪，正确把握我国粮食安全的发展态势，处理好粮食生产、储备、消费等方面的关系，以保证国家的粮食安全。我们要树立正确的粮食安全观，必须明确，十几亿人口的吃饭问题始终是一件头等大事。粮食是重要的战略物资，要高度重视保护和提高本国的粮食生产能力，建设稳定的商品粮生产基地，建立符合我国国情的粮食安全保障体系，确保粮食供求的基本平衡。实现国家的粮食安全，首先应立足于国内，通过促进粮食生产能力的稳定增长和良性发展，自力更生地解决我国的粮食问题，努力提高本国的粮食安全系数，这是保障国家粮食安全的惟一正确选择。
与此同时，可以根据不同时期我国的经济社会发展状况，适度地利用国外粮食资源，通过粮食国际贸易，调节我国粮食市场供求，平抑国内粮食生产的波动。中国农业大学程序教授和农业部农村经济研究中心柯炳生教授于2004年3月29日在胡锦涛同志主持的中共中央政治局集体理论学习中讲解农业专题时提出建议，中国应保持九成以上的粮食自给率，目前保持90%-95%的粮食自给率是比较合适的。我们认为，考虑我国的粮食安全问题应掌握以下基原则：一是务必要加强农业和粮食生产的基础地位，从而保证我国粮食产业与国民经济其它产业的协调发展；二是国家要掌握粮食的一定控制权，国家对粮食储备、粮食进出口和粮食一级市场应保持必要的控制力；三是要切实保护和稳定提高本国的粮食生产能力，要保持我国粮食基本自给的水平；四是要保证在我国让每一个家庭、每一个人都有饭吃；五是我国生产和市场供应的粮食与其它食品要符合卫生质量标准；六是要积极利用国际粮食市场，通过粮食进出口有效调节国内粮食市场的供求平衡。
四、解决我国粮食安全问题的对策
从长远来看，为了保证我国的粮食安全，应从以下几个方面采取措施：
1。必须坚定不移地贯彻“农业是国民经济的基础”的方针，始终把农业放在经济工作的首位。要坚持农业特别是粮食生产在国民经济中的基础地位，这是维护国家粮食安全的重要保证。粮食生产是比较效益低下的弱势产业，政府应通过对农业生产的政策倾斜，改善农业生产条件，加强农业基础设施建设，合理引导与协调农村产业结构调整。要充分保护和调动农民种粮的积极性，努力增强粮食综合生产能力，增加粮食有效供给，夯实国家粮食安全的坚实基础。要坚持党在农村的基本政策，稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经
营体制。要认真执行按国务院规定的保护价敞开收购农民余粮的政策，这是国家保护农民利益和巩固农业基础地位的一项重要决策，各地一定要不折不扣地坚决执行。各级地方政府要千方百计地增加农民收入，减轻农民负担，发展农村经济社会事业。
2。加快推进我国农业产业化进程，实现农业生产方式的根本转变。所谓农业产业化，是指以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以区域内的支柱产业和主导产业为依托，通过生产要素的重组，实现农业生产专业化、经营一体化、管理企业化、技术资金投入集约化和服务社会化。我国粮食生产集约化程度低，经营粗放，高投入、低产出，这是造成种粮经济效益低下的根本原因。实施农业产业化，通过种养加、产供销、贸工农一体化经营的途径，解决农工商分离、产供销脱节的问题，从而把千家万户的农业生产与千变万化的市场衔接起来，以适应市场经济发展对农业生产方式转变的要求。要以发展特色农业和订单农业为突破口，大力优化农业区域结构、主导产业结构及农产品品种结构。粮食生产要发挥比较优势，优化资源配置，建立各种不同的粮食生产基地。
3。加强耕地资源保护，稳定粮食播种面积。首先要提高全社会珍惜和保护耕地的意识，加大力度保护好耕地，采取有效措施，遏制耕地面积的减少；要努力抓好基本农田保护，巩固和稳定多年来花大力气建成的商品粮基地。其次要依靠法律来保护土地资源，保证土地资源的合理配置；要建立严格的非农用地的审批和检查制度，建立土地消长预测规划；要积极推进土地使用制度的改革，因地制宜地探索土地规模经营的道路，提高土地产出效益。再次是在农业产品结构调整中压缩粮食生产、扩大经济作物种植要实事求是，科学引导，做到有序有度；各地
要顾全大局，牢固树立粮食生产全国一盘棋的思想，保障国家粮食安全；要抑制粮食播种面积减少的势头，确保粮食播种面积不低于最低控制面积；在农业产品结构调整中要保证调减粮食生产的耕地还主要用于农业，以保持农业的潜在生产能力。
4。加大对农业的投入，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。要制定保证国家投入的农业倾斜政策，并尽快出台农业投资法规，防止农业资金的“非农化”，使支农资金真正用到农业上来。一是调整国民收入分配格局，提高基本建设投资、财政信贷资金等用于农业的比重；二是进一步完善多渠道增加农业投入的政策和制度，完善从土地出让金中提取支农资金的办法，健全以工补农、以工建农制度，并鼓励农村集体和农民个人增加对农业的投入；三是按照谁投资、谁得益的原则，吸引全社会资金参与农业生产和农业开发；四是加强农业基础设施建设，特别是要抓好农田水利设施建设，保护和改善农业生态环境；五是加强对支农产业的投入，扶持和发展支农工业。
5。发展农业科技，为粮食生产在数量和质量上上新台阶提供技术支撑。发展农业科技是提高农产品数量尤其是农产品质量，从而提高农业投入产出效益的重要途径。要加快现有农业科技成果的转化，推进农科教统筹结合，加强农业技术推广队伍的建设，并充分发挥其作用。要大力推广生态农业、优质高效农业等现代农业生产模式，并为广大农民提供技术指导。要运用科技成果保护农业环境，减少对环境的污染，减少农业资源的流失与耗竭。要建立粮食安全的技术保障体系，完善良种培育、引进、推广体系，提高品质育种和良种覆盖水平，推广病虫综合防治、科学施肥、节水灌溉和旱作农业配套技术。近期要重点解决水资源缺乏问题，大力发展旱作农业，提高水资源利用效率。
6。完善粮食流通体制，加快粮食市场体系建步伐，充分发挥市场配置农业资源的功能。要鼓励更多符合条件的企业和个人参与粮食流通，活跃粮食流通市场，以实现区域之间粮食的合理流动，增强粮食供应上的可获取性。在粮价放开后，国家粮食储备仍可以保护价或者市场价有计划地增购部分粮食，增强国家对粮食市场的吞吐调节功能，以保护粮食生产者和消费者的利益。要加强对粮食市场的管理，对囤积居奇、哄抬物价、扰乱市场的行为要予以 坚决打击。要发展农民合作运销组织和各类中介组织，逐步提高农民进入市场的组织化、专业化程度，建立粮食批发市场、专业市场、期货市场以及相关的要素市场，逐步与国外粮食市场接轨。要大力发展粮食加工企业，延续粮食生产线，加长农业生产链条，消化农村剩余劳动力，增加农民收入和提高农民生活水平。
7。杜绝粮食浪费，建立和完善各级粮食储备体系。节约粮食是我国人民的传统美德，但随着我国粮食供求状况的改善，人们节约用粮的意识逐渐淡化，浪费粮食的现象变得随处可见。我们应在全社会范围内树立“节约粮食光荣，浪费粮食可耻”的观念，杜绝各种粮食浪费。同时，要加强对粮食收割、运输、加工等环节的管理，尽量减少各种损耗，以扩大粮食的有效供给。粮食生产是国家粮食安全的基础，而粮食储备则是国家粮食安全的重要保证。国务院通知要求从全国一盘棋的高度把握粮食安全问题，适当增加国家和地方的粮食储备规模，以增强政
府的宏观调控能力。各级地方政府要进一步建立和完善省市两级储备体系，充分发挥地方储备粮的蓄水池作用，以调节粮食供求、稳定各地市场。要进一步完善储备粮的吞吐调节机制，增强其有效平抑粮食市场波动的能力。目前，国家和地方各级粮食储备管理体系已经初步建立，这为管好用好储备粮食奠定了基础。但粮食储备要实现管得好、调得动、用得上的目标仍然有许多工作要做，目前存在的管理体制、粮食质量、推陈储新等方面的问题就是需要我 们认真面对和研究解决的。
参考文献：
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