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关于发展粮食生产确保粮食安全的调查与思考
粮食事关国计民生，粮食安全维系社会稳定。大力发展粮食生产，确保粮食安全是各级党委、政府常抓不懈的重要战略任务。可是，近年来，由于粮食价格低迷不振，农资价格上扬过快，给农民种粮的积极性予以了严重打击。为全面了解当前粮食生产现状与存在的问题，近期，我们组织力量对祁东县进行了一次专题调研。现将有关情况综述如下：
一、基本现状
祁东是国家大型商品粮基地县之
一、也是湖南省产粮大县之一, 2007年末，全县总耕地面积55.85万亩，其中稻田面积48.39万亩、旱土7.46万亩，2008年，种植粮食作物102.596万亩，其中早稻39.9493万亩、晚稻43.136万亩、中稻4.01万亩，玉米5.1万亩、红薯5.03万亩、大豆等其它旱粮作物5.35万亩。与2007年比较，除中稻减少13.89%外，其他分别增加3.82%、2.7%、29.87%、4.38%和14.42%。就祁东近五年来的粮食生产发展情况来看，总体趋势基本平稳，具体表现为“三增三减”：
三增：一是粮食作物的良种应用率增加，超级稻、优质稻的种植面积逐年扩大。据统计，2008年，祁东县超级稻种植面积达45.27万亩，比2004年增加28万亩，年均增幅23%，优质稻种植面积达69.86万亩，比2004年增加14.26万亩，年均增幅11%。二是旱土的复种指数增加，以玉米为代表的旱粮作物种植面积逐年扩大。该县2008年落实玉米种植面积5.1万亩，比2004年增加2.85万亩，年均增幅28%。三是粮食作物的单产提高，对促进粮食的总产平衡贡献扩大。2008年，该县早稻平均亩产 421公斤，比2007年增加21公斤，增5.25%，今年已收割的中稻平均亩产经测产验收已达到568公斤，创下了历史新高。
三减：一是标准粮田面积减少，受建设用地和农田基础设施遭到破坏的影响，可用耕地面积逐年递减。2007年末耕地面积 55.85万亩，比2004年末减0.65万亩，减少1%。二是双季稻种植面积减少，受种粮效益、劳力短缺等因素的影响，全县的双季稻种植面积逐年减少，2007年双季稻面积33万亩，比2004年减少3.34万亩，年递减率3%。三是粮食市场价格疲软，农民自愿销往市场的商品粮数量减少。2007年，该县销往市场的粮食数量只有8.175万吨，比2004年减32.4%。对步云桥镇新和村5组20位农户的调查情况表明，被调查对象户共有103人，2007年粮食总产51072公斤，人平496公斤，除口粮、饲料外，商品粮仅11900公斤。
二、存在的主要问题
1、农村劳动力严重短缺。近年来，随着社会经济的发展和劳务输出力度的加大，大批农村青壮年劳力纷纷外出从事农业以外的其它产业，有的甚至举家外出务工经商。在家从事农业生产的多为中老年人、妇女，农村劳动力显得十分短缺。据调查统计，在家的青壮年劳力不足留守劳力的10%，而75%以上的劳力都是55岁以上且集中在60-70岁之间，他们的耕种能力相当有限，面对成片的闲臵稻田显得力不从心。鸟江镇新家村黄金组有65人，男女劳力共45人，稻田面积48.6亩，2008年在家种田的劳力仅15 人且基本上是60岁以上的。由于劳力缺乏，该组今年双季稻面积少，甚至有一部分抛荒稻田。
2、农民的种粮积极性不高。主要是受三个方面因素的影响：一是种田的成本高、收益少，比较效益低下。突出的表现就是农药、肥料、工价平均上涨30%，导致每亩新增成本210元，而稻谷的收购价格增幅不到15%且价格不稳定，农民种田每季每亩收益不足350元，远远低于务工、经商、种经济作物的收入。二是惠农补贴政策未发挥应有的激励作用。虽然目前国家取消了农业税，并对农业生产实行了多项补贴，但是由于政策执行走样，把各种补贴变为所有农民的一种福利，没有真正贯彻“谁种粮补贴谁”的精神，未能让实际种田人得到实惠。三是种粮的保障系数低，部分农户害怕种田风险。受大旱、大涝、高低温等自然恶劣天气以及农作物病虫害爆发成灾的影响，种田的保障能力低。
3、农田基础设施落后，抗灾能力和综合产出能力弱。一是水利设施差。全县现有蓄水工程83277处，正常蓄水库容32361万m3，其中水库147坐，设计灌溉面积45.5万亩，但实灌面积只有25万亩，不及全县耕地面积的一半。主要是因为这些水利设施大都兴建于上个世纪六、七十年代，土法施工，加上维修管理资金匮乏，工程年久失修，严重老化，效益衰减。目前，90%的水库大坝存在安全病险，85%的水渠淤塞、崩垮，渠系水利用系数不到0.4，90%以上的山塘淤塞，淤塞量达30%以上，电排机埠全部瘫痪的达45%以上。近几年来新开发的农业基础设施建设项目，大多为形象工程，不能发挥实际效能。一旦发生大涝大旱，就无法应对。二是耕地的耕作层破坏严重。受长期施用化肥的影响，土壤板结，耕作层变浅，土壤的团粒结构变差，通透性能下降；受工业废水废气无序排放的影响，农田遭受环境污染的现象日益增多，耕作层破坏严重，产出能力大打折扣。
4、粮食生产的规模经营未形成气候，粮食产业化程度不高。到目前为止，该县20亩以上的种粮大户仅1100户,其中50-100亩的大户仅56户，100亩以上的大户只有18户，规模种植面积5万亩，只占全县总稻田面积的10.3%。原因主要有：一是由于国家至今还没有一套可操作的促进土地向大户流转的制度，造成当前农村土地不能合理流转。二是农业机械化操作程度不高，受地形、田块、推广力度的影响，农机作业率不及稻田面积的20%。三是农业、粮食两部门的社会化服务体系衔接不紧密，机制不配套，造成生产、销售环节脱钩，且粮食流通企业也不能很好地发挥粮食市场化运作职能。
5、粮食生产的科技含量不高，离优质、高产、高效的生产要求差距较大。近些年来，粮食生产除了在制种技术上有所突破外，其它方面的技术基本上没有更新，发展高效农业在粮食生产方面没有得到体现。究其原因，一是农技推广体系不健全，农技推广的组织机构、配套设施、责任考核、技术培训、项目管理、待遇保障等没有构建到位，农技人员普遍存在重经营轻服务的思想观念，这在一定程度上削减了对农业技术推广的支撑作用。二是种田农户的文化素质普遍偏低，接受新技术的意识不强，接受缓慢。三是各级农业部门对粮食作物生产新技术的研究、探索、试验与示范力度不到位，推陈出新的新技术成果不多。四是粮食加工企业在粮食产品的精深加工方面研究与应用的力度不够，粮食产品的附加值不高。
6、政府对粮食生产的干预效能下降。农户对农业生产享有的自主权过大，相当一部分农户对政府的号召、规划听之任之，行政干预与行政制约措施毫无用武之地。
三、对策与建议
祁东地处湘中偏南，粮食生产状况在湘南地区具有很强的代表性。如何发展粮食生产，并确保粮食安全，需要从法律层面、政策层面、组织层面等完善体制，需要在行政推进、财政支持、科技兴农、社会化服务方面加大工作力度，理顺工作关系，完善工作制度。具体来讲，要从以下五个方面下功夫：
1、平衡市场化运作与政府宏观调控之间的关系，优化粮食生产的软环境。联产承包责任制实行以后，粮食生产步入市场化，农民的生产积极性空前高涨，粮食生产潜力得到强有力的挖掘。粮食流通体制改革以后，粮食销售步入市场化，卖粮难的问题得到有效解决。市场化运作对促进粮食生产起到了积极的推动作用。但是粮食作为构建社会经济基础的特殊商品，失去政府的宏观调控，就会迷失方向。在平衡这二者之间的关系时，既要坚持市场化运作，又要在原有的基础上进一步加大宏观调控力度。具体来说，在农户的自主经营上，政府要有一定的制约权力；在农资产品的生产和经营上，政府要逐渐收编，限制厂商准入，加大价格与质量的监管力度；在粮食的流通上，要充分发挥国家粮食贮备库的主力作用，制定与种植成本相匹配、让生产者有钱可赚同时又能让消费者接受的保护收购价格，并积极参与市场竞争；在各类惠农补贴上，要明确补贴对象，完善补贴程序，加大补贴资金的监管力度，做到适得其所。
2、完善保护基本农田的法律法规，保持良田面积的稳定。国家要修正、补充、完善现有的涉及基本农田保护的法律法规，加大占用农田和任意抛荒的治理力度。针对当前城镇建设、新农村建设、道路建设中任意占田的突出问题，要全面贯彻“科学规划、合理利用、先批后占、占补平衡”的方针，要尽量少占田，多造田。农业部门要积极参与基本农田的保护，大胆执法，切实有效地保护耕地。对任意抛荒的现象，要出台制约措施，决不允许耕地闲臵抛荒。
3、完善粮食生产的投入体制，加大对粮食生产的总体投入。粮食生产的投入既要有短时期内的生产性投入，又要有长时期内的建设性投入，要保持粮食生产的稳步发展，必须加大投入。要采取多途径多渠道筹措资金，解决资金缺口。一是加强财政投入，实行政府公共财政向粮食生产倾斜。加强农田基础设施建设，增加项目与资金；加大粮食生产者的补贴力度，调控生产人员的积极性；建立粮食生产奖励机制，加大对有功单位与人员（包括种植大户）的奖励额度。二是鼓励民间资本投向粮食生产。制定优惠政策，引导有资金、有技术、会经营、善管理的有识之士将资金投入粮食领域，包括生产、加工、销售及设施建设等方面。制定有利政策，实行农业基础设施功能社会化，按照“谁投资、谁受益”的原则把农业基础设施建设推向社会，由市场进行调节，广泛利用社会闲散资金，理顺农业基础设施管理、使用、受益三者之间的关系，从而走出农业基础设施长期无人管、想修而没钱的无耐境地。三是加大信贷支持力度，对扎扎实实从事粮食生产的企业、大户，银信部门要建立信誉档案，加强跟踪服务，加大资金扶持力度。四是开展农业保险，政府要设立政策性农业保险机构，完善保险体系与机制，扩大保险覆盖率。在化解种植农户粮食生产风险的同时，又增加一条粮食生产的融资渠道。
4、创新粮食产业化经营路子，促进规模化、集约化发展。受分散经营的影响，我县在粮食产业化经营方面比较薄弱，粮食生产没有产生品牌与规模效应。以后，我们要在以下几个方面下功夫：一是创新土地流转机制。国家要出台政策，促进耕地从散户向大户流转，从外出户、缺劳户向可耕种人员流转；规范流转机制，做到有规可依，有章可循；建立流转信息平台和协调机制，帮助农民了解耕地供求信息，处理流转后双方利益关系的协调。二是发展粮食生产合作经济组织，鼓励农户自发地建立各类粮食生产协会，实行集团采购和集约经营，降能节支，增产增收。三是完善社会化服务体系，包括产前、产中、产后的一系列服务。重点是要大力发展农机事业，通过改善路网设施、加大农机购臵补贴和培育农机服务组织，大面积推广农业机械化作业。另外，还要发展订单农业，完善产后服务。四是突出生产亮点，大力发展优质稻。要通过3-5年的努力，确保中高档优质稻的面积要占到水稻种植面积的90%以上，提高我县粮食生产的品位。
5、创新科技兴粮机制，实现粮食产量与效益的突破。一是整合农业科技资源，开展科技攻关。国家要加大农业科研单位的扶持，鼓励其多出产品，多出成果。各级农业部门要把良种推广、测土配方施肥、病虫预警及综合防治与农业产业化有机结合起来。二是建设基层农技推广队伍。改善办公条件、增加工资待遇、拨付科技推广经费，以此充分调动基层人员的积极性。同时，加强管理，增强服务观念；加强培训，提高应战能力。加快农技推广机构的改革，按照“组织体系完整，职责任务明确，运作方式高效，绩效评价科学，奖惩手段有力，保障措施到位”的要求着重加强农技推广的组织体系、责任体系、考核体系、培训体系、保障体系、技术支持体系和项目实施管理体系建设，尽快建立起国家公益性农技推广机构，逐步提高农技人员整体素质和工资待遇，实行服务、经营分离制度，确保农技社会化服务队伍的单一性、纯洁性。三是搞好对农民的科技投入。通过建立村级科技服务组织和科技示范户，开展科技下乡活动，实施新型农民培训工程等措施，普及科学新技术，提高广大农民的种田水平，确保农民种高产田、种高效田。
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