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广州市政府绩效管理问题研究
【摘要】广州市地方政府绩效管理在国家政府改革的知道和影响下不断的进行探索,在一定的程度上取得了很大的成效,然而国内其他省份的先进地区还存在着一定的差距。广州市政府对质量管理理论全面的进行了系统的分析,从而在一定程度上奠定了研究广州市地方政府绩效管理的基础理论。
【关键词】绩效评估；地方政府；绩效管理；激励机制
目录
一、绪论....................................................................................................3
二、地方政府绩效管理的理念探析........................................................3
2.1、绩效与政府绩效...................................................................3
三、地方政府绩效管理的作用................................................................5
3.1、有助于树立服务行政观念...................................................5 3.2、有助于形成竞争机制...........................................................6 3.3、有助于改善政府形象...........................................................7
四、地方政府绩效管理的成效................................................................8
4.1、初步形成绩效管理的社会环境...........................................9 4.2建立了比较完善的绩效考评机制........................................10 4.3形成了初步的绩效管理地方法规........................................10
五、地方政府绩效管理存在的问题......................................................11 5.1、政府绩效管理观念落后.....................................................12 5.2、目标管理有待改进.............................................................13 5.3、公共服务品质较差，公众满意度较低.............................13
六、总结................................................................................................14
七、参考文献..........................................................................................15
八、致谢..................................................................................................16
一、绪论
政府的绩效管理,就是使用科学的方法和标准的程序,对政府相关的业绩、成就和实际的工作在大体上做出准确的评价,在这个基础上对政府的绩效进行一定的改善和提高。绩效管理这个在企业管理中有着相当成熟的管理理念最先是被西方的一些国家引入到政府的管理当中,同时取得了一定成效。绩效管理作为一种新的理念和新的管理工具,它是以价值取向和政府的改革作为前提的。与此同时，加强政府的绩效管理和评估,是不断深化行政管理体制改革的重要内容。但是由于绩效的管理根源在于西方高度的市场化和信息化,因此在我国的政府绩效管理过程当中,我们一定要研究绩效管理的生态适应性,充分的分析在广州市特殊的行政生态中实施政府绩效管理所面临的大量的问题。这对于如何在广州市实施有效的政府绩效管理有着十分重大的理论意义和现实意义。
二、广州市政府绩效管理的理念探析
2.1、绩效与政府绩效
所谓绩效，它包含着成绩、成就和效果等等各个方面，也同时兼有执行、履行等含义，它指的是那些经过评价的生产和劳动的行为、方式及其结果。[12]绩效一般分为三种类型：⑴以顾客作为中心的绩效，就是关于顾客的感觉、行为的记录和测量，还有产品和服务的特性的测量；⑵财务和市场的绩效，指的是一些关于成本和收益的测量；⑶运作绩效，指的是组织上、人力资源和供应商在效率方面的测量。政府绩效是指政府的相关的工作成就或者管理活动所产生的积极有效的效果，是对政府生产状况、生产效率、生产过程、的一种综合性判断。运用“绩效”的概念可以充分的衡量广州市的政府活动的最终的效果，它所指的不仅仅是一个政绩层面上的概念，其中还包括着政府的成本和政府效率等等的含义在内。换句话说，政府的绩效是一个由经济绩效、政治绩效、社会绩效综合形成的多重概念。政府绩效主要是指“3E”：经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectivene)，涉及到政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。具体而言，政府绩效包括：经济绩效、社会绩效、政治绩效。三者之中，经济绩效是政府绩效的核心，在整个体系中发挥着基础性作用。[3]进最大的努力维持经济的持续发展，社会财富稳定的增长，是广州市政府绩效的第一指标。社会绩效是广州市政府绩效体系中的价值目标。实现经济绩效的目的，从某种意义上说，就是为了实现社会绩效，从而保持我们国家的安全。
政府绩效是行政管理活动的基本品质需求和评价政府行为的核心内容，是政府治理水平和运作效率的重要依据。[5]宏观的层次的政府绩效涉及到了整个政府的管理活动的效果，具体的方面体现在政治的民主和稳定、经济的发展、人们生活水平持续不断的提高、社会公正、国家安全等方面；微观的层次的政府绩效是广州市政府机构的工作成就或者是工作效果，其中包括了客观社会效果、积极性效率、服务质量、服务对象的满意程度等等。
三、广州市政府绩效管理的作用
随着世界经济十分快速的发展,各国政府都将面临着内外部环境的重大变化,所以地方政府机构必须不间断的的进行一定的调整,来满足日渐发展的生产方式与不断的提高的生活质量的需要。美国的政治学家B.盖伊彼得斯说:不管是最富裕的西欧各国或是最贫穷的非洲国家是否考虑进行行政变革,人们普遍假设提高政府组织效率的最佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场机制代替传统的官僚制。[2]所以,一定要建立一套高效并且可行的地方政府行政机构被看作是一个现代文明社会发展的十分重要标志,但是地方政府的绩效管理对于提高政府绩效具有相当重要的和不可替代的作用和意义。
3.1、有助于树立服务行政观念
广州市市政府的最重要的职能和任务是为社会的公众提供一种高质量的服务。追求卓越和提高绩效是现在各种组织努力追求的目标。就广州市的政府管理的整体的价值理念来说,现代的市场经济和民主政治所要求的服务行政观念还没有完全形成一个完整的体系。所以,我国的政府的绩效管理的实施对广州市转换政府管理的理念和树立服务行政的概念。这种转变具体的表现为:政府的管理由过去的更多地突出政府的意志从而转变到更多地突出一个社会群体社会公众的意志；由强调政府的管理对上级领导负责转变为强调和突出对社会的公众负责等等。总的说来,也就是要始终的把实现好最广大人民的根本利益作为广州市政府的绩效管理的落脚点和出发点。
3.2、有助于形成竞争机制
广州市政府作为当地的执政机关,一直都有着权威的地位并且使其在资源分配和使用等等各个方面都具有着优先权并且在长时间的发展过程当中逐渐形成并且具有了一种垄断和专制的特点。同样,作为政府的工作人员，公务员制度也在官僚的体制下逐渐形成了缺乏激励和效率的体制。绩效的管理引入到广州市政府的管理当中反而打破了这种传统的管理模式。绩效管理一般是把市场机制为主要的依据的,但是市场的机制的核心内容就是竞争机制,自由和成熟的市场经济可以让一个政府为公众提供的产品和服务面临十分巨大的挑战。竞争机制引进政府管理不仅仅结束了政府对公共物品的一种垄断,与此同时也为政府的管理带来了新的活力,也同时为政府的管理不断的完善提出一跳崭新的途径。一方面,在公共部门的外部,通过提供各个公共服务的机构绩效方面的信息,进而引导公众进一步的了解广州市政府部门的执政的一个大概的情况,最终实现监督政府部门工作,这可以对公共的机构形成一定的压力,同时也可以迫使他们不断的提高服务的质量和效率；另一方面,在公共部门的内部,政府的绩效管理和在此基础上的横向和纵向的比较同样也有助于逐渐形成一种竞争的气氛,同样也会不断的提高广州市政府的服务质量和效率。
3.3、有助于改善政府形象
广州市的绩效管理着眼于政府和公共部门的内在素质和工作绩效的提高。在形成良好的政府形象中具有十分重要的作用。广州市政府的绩效管理不仅仅可以帮助我们提高政府的依法行政的自觉性,同时还可以逐渐的形成政府和公民的一种良性的互动关系.第一,这样可以逐渐的在一定的程度上赢得公众的支持和理解。绩效管理过程的透明和信息的公开,可以把政府在各个方面的表现情况做出全面和科学的描述并且将其公之于众,使公众进一步来了解广州市政府的工作效果,因为成果的展示可以赢得大部分的公众对于政府的支持。实践表明,假使把绩效和政策紧密的联系在一起,那些不受欢迎的措施同时也可以得到公众的理解和信任。第二,可以跟进一步的推动公众对于政府的监督。大多数的政府部门的服务是处于垄断的地位,根本没有办法和其他的地方或者是部门进行一个有效的比较,政府的工作处于一个几乎完全封闭的状态,使公民无法了解和参与到政府的工作中去,也更不可能对政府的工作进行进一步的监督。广州市政府绩效管理执政透明和信息的公开的特点,在一定的程度上有助于广大群众了解和监督并且同时参与到政府的工作中去。
四、广州市政府绩效管理的成效
随着我国的社会十分快速的发展，广州市的政府绩效管理也在不断的完善和提高。2009年3月,温家宝总理在政府的工作报告中首次提出要加紧研究建立科学的政府绩效评价体系和经济社会发展综合评价体系。2009年5月,胡锦涛总书记在中共中央政治局的集体学习会上提出要求，加强公共服务部门的建设,积极的推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估制度。广州市地方政府在党中央和国务院的共同领导下,自始自终的坚持将科学发展作为广州市的指导并且同时结合我广州市的实际情况同时开展了一系列旨在逐渐提高政府机关的工作人员的依法行政的水平,并且正确的评价政府机关的公务员的工作实绩,规范其行政行为,转变机关作风,不断的优化执政的环境的绩效管理一个系统的工程,通过不断的探索和更加深刻的实践,广州市地方政府的绩效管理取得了一定的成效。最近几年,广州市各地方政府已经基本完成的各项绩效考核指标,并且同时呈现出逐渐递增的趋势。以广州市为例,从经济的指标上来看,截止到2009年的第二季度末,广州市地区生产总值增长了有1373.4亿,与以前相比同期增长0.8%,增长的幅度更是比前一季度提高1个百分点之多。2008年广州市实现了地区生产总值2868.2亿,按可比价格计算比上年同期增长了13.2%。不仅仅广州市地方政府的政府绩效管理取得了比较好的成绩。从广州市的社会指标上来看,全市各地方政府的环境面貌发生了很大的变化,广大的民群所关注的孩子上学难生病就医难等等一系列的问题得到了十分有效的缓解。比如说,在就业这方面,各地方政府通过不断的坚持和改善就业的大环境,逐渐的增加一些就业渠道,帮助下岗人员解决再就业的难题,在经历了国家体制改革下的大规模失业后,广州市地方政府从业的人数稳定并且同时还有上升的趋势。除此之外,计划生育和安全生产以及党风的廉政建设等等基本完成有的甚至是超额完成考核指标任务,人民生活得到了明显的改善,社会关系也更加的和谐和稳定,大体上实现了经济社会又好又快的发展。
4.1、初步形成绩效管理的社会环境
随着国家的政治体制改革的不断深入,就为广州市地方政府实施绩效管理提供了基本的政治环境和良好的民主环境,随着广大的人民群众的文化水平和民主意识的渐渐的提高,群众们参与政府的管理的积极性渐渐增强,社会群众不仅仅支持广州市的政府绩效管理,并且同时也开始参与到政府的绩效评估中来,然而大量的公务员对绩效管理有了十分深入的认识。基层的公务员可以从绩效评估中的看到自身和别人的差距,但是高层的公务员就是通过绩效评估更加深刻地实现对下层的一种管理。
4.2建立了比较完善的绩效考评机制
绩效考评机制在西方的国家的成功应用为广州市地方政府提供了十分宝贵的实战经验,各个地方政府也在不断的从国外的成功的事例中吸取一些可取的经验，还从其他的优秀的省市引用一些可以借鉴的措施。它是将引入市场机制作为其基本的特征,把顾客的满意程度和政府绩效真正的联系起来,用科学并且合理的绩效评估机制来考评干部,对各单位还有各个部门还有其工作人员进行一个综合的考评,这就使服务行政和绩效评估两者紧紧的结合在一起,就能够从制度上来保证广州市政府提供公共服务品质的不断的提高还有服务行政的实现。与此同时,广州市绩效考评机制的实施在不断提高广州市政府的行政服务意识的基础上也同时渐渐的降低了其行政的成本,也提升了行政的效率,特别是在应对当下的全世界性的金融危机，接连不断的自然灾害的形式下能够凭借十分有限的资源来提供更多和更加优质的服务。
4.3形成了初步的绩效管理地方法规
最近几年来,广州市地方政府的绩效管理的法制性建设也取得了十分重大进展和突破。广州市同时也出台了国内首部政府绩效管理方面的地方性法规。广州市政府绩效管理条例,此条例经广州市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2009年4月27日通过的,广州市第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议在2009年7月12日准予批准,从2009年10月1日起进行具体的施行。广州市政府的绩效管理条例将政府的绩效管理大致的划分为四个主要的阶段:绩效计划制定、计划执行与日常监测、绩效评估、绩效考核结果运用与问责。该法首次将自身的建设纳入到地方政府的绩效评估内容当中,使它和经济建设、社会建设、文化建设、政治建设四方面内容构成，这样就可以综合的和正确的来评估各个部门的工作效率以及其效能,着也就体现了对建设服务型政府的要求,同时也明确了政府的绩效评估是一个较为长远的法制原则。该法规也同时规定,社会组织能在没有受到政府的委托的情况下独立的开展对政府还有涉及其部门的绩效评估，用法律的形式来规定社会的第三方民间机构来加入到政府的绩效评价中来，这也是一个很重大的突破,广大的人民群众能合法并且自愿的参与到政府的绩效评价过程中来,这是广州市的一个大胆的创新。
五、广州市政府绩效管理存在的问题
广州市市政府通过把效率和民主相结合来改进广州市政府绩效,在公民参加的情况下，公民可以拼接他们的社会主人的角色来对政府提出一些可行的要求，不断的督促我市的绩效管理的发展,同时广州市的市民也可以帮助政府机构解决一些重要的问题和议程,提出更加切实的解决方案。这样不仅可以帮助政府解决问题，也可以提高广州市政府在市民眼中的地位。总的来说,评估广州市的绩效管理一定以广大人民的根本利益为根本出发点。
5.1、政府绩效管理观念落后
广州市地方政府绩效管理的实施已经取得了相当明显的效果,政府的公务人员的绩效管理理念也已经得到了一些进步,然而要完全的理解和运用以及不间断的更新政府的绩效理念还是有一定的困难的。第一,地方政府的服务意识不是特别的强烈，比较淡薄。最近几年,广州市地方政府的绩效管理不断的完善和进一步的深化,政府的领导和工作人员的思想观念也已经渐渐的发生了转变,管理的方式也从传统的管制型政府逐步的转向服务性政府,但是从总体上来说,广州市的地方政府的服务意识没有完全的发生转变,仍然存在着强势的政府,弱社会的政治格局没有完全被打破。政府的人员不能正确的意识到自己所扮演的角色,所以在很大的程度上以致都处于很高的位置。第二，广州市的地方政府工作人员有的甚至对自己的职责不是很清楚。地方政府中,政府的工作人员不能充分的发挥足够的职责,工作人员在工作中出现相互推脱和工作不积极的问题，进而造成了任务不能够按时完成或者是完成质量不高的现象，这同时也间接的导致了政府工作效能不高。5.2、目标管理有待改进
目标的管理在政府的绩效管理中同时占据着很重要的位置。目标管理是和过程管理相对应的管理模式。对于这样一个完整的管理来说,过程和结果着两者都是十分重要的管理环节。目标管理是一个包括实施管理、管理目标、评价和信息反馈这三个基本的环节的管理过程,如下图所示。所以,目标的管理在绩效管理中起到了十分重要的作用和影响。
目标管理的三个环节
5.3、公共服务品质较差，公众满意度较低
公共服务的品质较差，从而导致了公众的满意度不断的降低，这在很大的程度上进一步导致了各级政府部门在提供公共服务的时候并且难以主动的采取一些必要的措施来提高社会公众的满意度。比如：在政府部门在处理一些事情的时候,社会的公众普遍都抱怨：门难进，脸难看，事难办;即使在涉及到社会公众的自身的利益时,例如在城市拆迁的这个问题上,一些当地的政府部门也很难去照顾到大多数的社会公众的满意程度,这同时也恰恰说明了公众满意这一价值取向的曲解。因为没有能够及时的提供高质量的的公共产品和公共服务,进而使得公众的满意度以致都保持很低。
六、总结
目前，我国处于行政管理的体制改革和深化的十分关键的时期,我国政府绩效管理在法治政府的目标下,己经取得了很大进展。然而，因为广州市政府绩效管理从无到有,政府机构的改革也处在一个过渡的时期,政府绩效管理的内容和评估的价值取向等等体系都不是很完善,从某种程度上说有着很强的盲目性。所以,就要保证广州市的绩效管理的改革一定要深入的发展,以致不至于中途夭折或者是停顿,与此同时也必须让绩效管理改革逐渐的实现制度化和法制化,来保证改革的连续性。本文以广州市政府为例子,通过对广州市的政府绩效管理的现状和制约等等方面的因素的综合分析,对广州市政府完善政府绩效管理进行了一个模式化的设计。由于笔者的经验和水平是有限的,可能在理论的阐述和实践的经验上都存在着大量的不恰当的地方,因此对这些方面的问题没有能做进一步的分析和探讨,希望今后在这些方面再做努力。
七、参考文献
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【2】刘旭涛，许铭桂：《论绩效型政府及其构建思路》，《中国行政管理》，2004 年第 3 期。
【3】孟蕾：《我国电子政府的绩效管理》，《华南农业大学学报（社会科学版），2004 年第 2 期。
【4】徐瑾：《当代西方“新公共管理”对我国政府行政改革的启示》，《理论学习》，2001 年第 8 期。
【5】李守欣：《构建科学的政府绩效评估机制》，清华大学硕士论文集。
【6】臧乃康：《政府绩效的复合概念与评估机制》，《南通师范学院学报（哲学社会科学版）》，2003 年第 3 期。
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【12】王锦远，孔令德：《政府绩效评价之误区》，《中国行政管理》，2004年第 2 期。
【13】张小玲：《国外政府绩效评估方法比较研究》，《软科学》，2004 年第 5期。
【14】栾凤廷：《西方国家公共部门实施绩效管理的制度基础》，《行政论坛》2004 年第 7 期。
八、致谢
写学位论文是艰辛但有却充实的一个过程。艰辛在于，即使经过四年的学习，但是自己的专业知识仍然十分的有限，对于要求水平很高的学位论文理解又不到位的地方。充实在于，在论文的资料收集、整理、撰写直到完成论文的这段时间里，在学术的规范、理论的修养、思维的能力与做人做事等多方面都有了进一步的提高。所以这段努力的时光将会是我一生中最难忘的。还有母校的图书馆、校园都将成为记忆中记忆长存的画面，因为它们给予了我心灵的温暖与前行的力量。
此外，本文的写作过程得到多位老师和同学们的帮助，借此机会，在此表示衷心的感谢。最后，也是最重要的，我要把最深的感谢献给我的父母，感谢父母二十多年来不计回报的付出。不管我做出了什么样的决定，他们都一直默默地支持我，他们是我最大的精神支柱。正是他们在生活上的无私奉献和在精神上的无限支持，坚定了我追求理想的执著，赋予了我探索未知的勇气。
衷心地感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位专家!教授!
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