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发挥县级报账制核心作用 推动农业综合开发事业又好又快发展
--“问计于民，改善服务“专题调研报告
华亭县农业综合开发办公室 李树荣
资金管理是农业综合开发工作的重中之重，也是确保农业综合开发事业协调持续发展的关键环节。近几年来，国家农发办着眼于农业综合开发工作的改革创新，全面推行县级报账制，是新形势下推进社会主义新农村建设，确保财政支农资金安全运行、有效使用的必然要求。实践证明，县级报账制在资金管理中发挥着愈来愈重要的作用，成为资金管理工作的“生命线”，在整个项目与资金管理过程中可谓是“牵一发而动全局”的核心因素，对促进农业综合开发事业又好又快发展起着至关重要的作用。
华亭县目前实施的县级报账制，是在农业综合开发走过6个年头、认真总结过去资金拨付制经验教训的基础上，于2005年开始逐步推开的，经历了“试点示范，探索办法；归纳总结，扩大范围；科学规范，全面推行”三个发展阶段，报账资金由财政无偿资金起步，逐步将自筹资金纳入报账范围，实现了内容与形式的有机统一。在这个过程中，我们精心组织、采取有效措施，加大县级报账制的推行力度，统一实施科学的管理流程，规范县级报账制的制度约束，使项目与资金管理工作取得了明显成效，确保农业综合开发事业沿着科学发展的道路前进了一大步。
一、采取“四项措施”，加大县级报账制推行力度
（一）统一思想认识。推行县级报账制，重点在项目区乡村，难点也在项目区乡村。项目区乡村对县级报账制的认知程度，直接影响着报账制落实的力度和深度，是制度能否落实、能否真正发挥实效的重要前提。受过去资金拨付制管理思维的影响，有些项目区乡村干部对报账制的理解存在偏差，认为工作难度大、是份“苦差”，还有些项目区乡村干部认为报账制是对自己权力的约束。对此，我们在项目实施开始，以统一思想认识为抓手，在项目区范围内采取组织专项研讨、召开会议部署、下发文件规范、开展“项目与资金管理年”专题培训活动等措施，使全县6个开发乡镇真正从思想上提高了对实行县级报账制必要性的认识，增强了执行报账制的自觉性、积极性和责任意识。
（二）健全管理制度。农业综合开发是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、管理难度大。为建立科学的管理机制，确保资金安全有效运行，我们集中精力抓制度建设，针对报账制的推行，几年间先后制定了《华亭县农业综合开发财务管理实施细则》、《华亭县农业综合开发县级报账制实施细则》、《华亭县农业综合开发项目工程预算编制规定》等资金管理制度。通过全面建章立制，逐级细化完善，在全县建立了从计划编制到资金拨借，从监督检查到报账核算，涉及资金运行各个环节的一整套财务管理机制，初步形成了统一、规范的农业综合开发资金事前、事中、事后全过程监控管理体系，为县级报账制的规范运行提供了有效的制度保障。
（三）注重业务培训。农发财会人员是县级报账制的业务操作者。培养一批素质高、业务精、合格优秀的财会骨干，是搞好县级报账制工作的基本条件。针对农发办人员水平参差不齐、部分财会人员工程业务不精的现状，一方面，大搞业务技能培训，坚持每年分期开展不同形式的业务专题培训，涉及财务管理、工程预算、资金报账、会计电算化等多项重点内容，有效地提高了农发系统报账员、财会人员的业务技能。另一方面，注重培养和树立先进典型，通过充分利于各种现场会、组织交流检查、安排考察学习等形式，开展市、县间的帮学活动，先后到灵台、崇信等单位学习，查漏补缺、取长补短，不断完善华亭县农发资金县级报账制度。促进了我县农发资金报账制管理水平的整体提升。
（四）强化监督检查。制度重在执行，管理重在落实。立足于县级报账制的执行与落实，强化监督检查工作。近年来，结合报账制实施中出现的新情况新问题，每年都要开展一次年度项目、资金管理自查自验工作。项目竣工后，在由县农发工作领导小组成员单位和审计、财务人员对项目建设和资金管理进行检查验收。此外，还采取重点检查和专项检查相结合的办法，深入项目实地检查报账和账务管理情况，及时发现问题，解决问题。一直以来，华亭县还将报账制执行情况纳入工作人员年度工作的绩效考核体系，建立奖优罚劣、竞争激励机制，对经上级检查、审计部门审计报账制执行好的人员实施奖励；对报账执行不好、存在问题的工作人员进行处罚，通过采取强有力的监督检查措施，确保了县级报账制的规范执行。
二、坚持“五个统一”，规范县级报账制管理流程
在县级报账制推行过程中,坚持用“五个统一”科学规范报账流程，使报账流程紧密相连，环环紧扣，构建了统一完整的县级报账制管理运行链条，确保了农发资金安全有效使用，资金运行规范有序，清晰明了。
（一）统一拨付渠道。针对以往农发资金拨付项目多、环节繁琐、管理职责模糊，致使资金滞留，影响工程进度，规定各项目必须设立农业综合开发资金报账专户，实行专人、专户、专账管理。同时，明确财政、农发、项目建设单位和施工单位的职责，财政部门负责监督资金的管理使用，及时拨付报账资金；农发部门负责县级报账制的具体实施，监督项目建设单位按照规范执行报账流程，审查汇总报账单据和原始凭证；项目建设单位和施工单位是报账主体，具体负责报账基础工作。单项工程竣工后，经检查验收，由县农发办办理结算手续，进行报账支付；项目资金由报账专户直接拨付给项目施工单位、商品或劳务供应者，既减少了拨付环节，保证了项目资金及时到位，又从源头上保证了资金的合理使用。
（二）统一预算定额。工程设计和预算编制是农业综合开发资金管理的基础性工作。从2006年开始，华亭县将项目工程的设计核算按照农发项目建设要求，由平凉市水利勘察设计院具有实践经验的工程技术人员和有关专家，专门编制华亭县农业综合开发项目工程的科研和设计，在全县建立了统一、规范、科学的工程设计标准和预算标准，填补了农业综合开发工程与预算管理的两项空白，彻底改变了过去存在的项目计划与工程预算相脱节、项目和资金管理“两张皮”的局面，同时也有效地控制了虚列资金、冒名顶替等挤占挪用农发资金等现象，使资金投入建立在真实、科学的基础上，也为报账制的实施提供了可靠依据。
（三）统一账务票据。账务票据是农业综合开发财务管理的主要载体，直接关系到资金报账的合法性和规范化。对此华亭县按照合法性、通用性、规范性、真实性和关联性的原则，历年来按照农发项目建设和管理的相关要求，统一设计并印制了华亭县农业综合开发报账“一书六表六单据”，在历年项目区报账统一推广使用。“一书”指农业综合开发项目工程承包合同书；“六表”指农业综合开发工程预（决）算表、用款计划表、自筹资金实物缴纳登记表、投工折资汇总表、技工工资发放表、单项工程移交表；“六单据”指农业综合开发项目工程验收单、资金报账单、材料入库单、领料单、预付款收据、有偿资金借据。由于报账单据内容齐全、格式统一，并与报账流程紧密结合，相互印证，形成了统一报账的良好载体。
（四）统一报账程序。资金报账程序是农业综合开发县级报账制管理的核心内容。在具体的报账过程中，按照施工组织形式的不同，华亭县统一规范了承包工程报账流程。对于承包工程，实行招标选定施工单位、签订承包合同、编制工程预算、工程竣工验收、实施监理认证、编制工程决算、审核报账单据、办理结算手续的“八步法”报账流程。对自营工程报账，实行编制工程预算、工程验收、工程决算、审核报账单据进行报账。在具体的报账过程中，要求各个环节的责任人员，人人签字把关，步步审核查对，坚持“六不”报账：不符合工程计划、预算的不报账；不符合资金使用范围的不报账；报账手续不全的不报账；违反拨款程序的不报账；票据不规范、不合法的不报账；工程不验收不报账。由于报账程序严密、操作透明，使违规违纪现象大幅减少，资金安全运行系数明显提高。
（五）统一会计核算。在推行县级报账制过程中，为了达到会计核算的规范统一，按照国家农业综合开发会计制度，结合华亭县实际，制定了具体的实施细则，会计核算明细到六级科目，全面、系统地反映农发资金的来龙去脉，清晰明了地核算项目片、每个项目村以及每一个单项工程的资金运行情况。在具体核算过程中，要求财务人员认真审核原始单据，填制会计凭证，登记账簿，编制报表，做到账证相符、账账相符和账实相符，确保了农业综合开发会计信息的真实性、可靠性。
三、实现“三个转变”，推动农发事业又好又快发展
推行县级报账制是农业综合开发管理体制上的重大变革和创新，围绕不断规范和完善报账制这条项目资金管理的生命线，促进了华亭县农业综合开发工作在管理观念、管理机制以及群众参与意识上的根本性转变，为全面提高财政支农资金使用效益，建设和谐社会主义新农村探索出了一条科学管理的新路子。
（一）实现了农业综合开发管理理念的转变。资金报账制的规范实行，客观上要求资金投入使用必须建立在项目工程真实、科学、合理的前提下，这迫使各级农发管理人员在整个项目资金管理过程中，必须树立高度的责任心，自觉地把前期工作、规划设计、工程预算、施工管理、检查验收等每一环节都做细、做实，各方既密切配合，又相互制约，从而实现了由以往拨付制条件下重争钱、轻支出，重投入、轻管理的粗放式管理，逐步向以报账制为核心的全面的、系统的、科学的精细化管理转轨。同时也在很大程度上转变了各级地方领导、相关部门及社会各界对农业综合开发的认识，有效地堵住了项目建设当中的人情项目、条子工程、关系开支，社会各界对农业综合开发的认同多了，拆台的少了，为项目资金的安全有效运行营造了良好的氛围。
（二）实现了农业综合开发管理机制的转变。农业综合开发是一项系统工程，县级报账制的规范实行，促使项目招投标制、工程监理制、工程合同制、项目法人制、项目资金公示制等一系列科学管理机制逐渐被纳入整个农业综合开发管理体系，农业综合开发管理体制实现了由封闭操作到阳光作业，由事后被动检查到事前、事中、事后全过程主动监控防范的可喜转变，使项目和资金真正做到了相互印证、环环相扣、衔接紧密，成为有机的整体。华亭县的农业综合开发已初步树立了 “规模投入、透明操作、规范管理、效益开发”的新形象。
（三）实现了农民开发意识的转变。农业综合开发面对的是农业、农村，面向的是千家万户的农民。县级报账制的规范执行，使整个项目和资金管理自始至终臵于公开、公平、公正和透明的基础上，在群众心中建起了一本“明白账”。农业综合开发政策的公信力、可信度得到了明显提升，极大调动了农民群众参于开发的积极性、主动性、自觉性，实现了“要我开发”到“我要开发”的根本性转变。农民自主意识的增强使以前项目建设中存在的农民筹资难、投劳难、参与少的问题迎刃而解，农业综合开发项目真正成为了“民办、民建、民享”的惠民工程
调研人员：李树荣
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