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行政复议实行委员会体制的利与弊
摘要：当前我国的行政复议面临着十分严峻的局面，行政复议案件数量还是偏低，现实中呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议远没有发挥解决行政纠纷的主要渠道作用。本文试以北京、黑龙江省等地行政复议实行的委员会体制为思考着力点，结合我国现有行政复议体制，从行政复议的性质及特点入手，重点围绕行政复议价功能定位、审理机制完善、制度健全等内容，认真分析行政复议实行委员会体制的利与弊，并对完善委员会体制提出一些实际建议。
关键词：行政复议
管辖
司法化
行政复议管辖体制及运行机制是行政复议制度的核心问题之一，其设定是否科学合理直接影响到行政复议功能的发挥。当前，北京、黑龙江省等地经过多次研究论证，从改变工作机制上入手，开展行政复议委员会试点工作，初步构建一个政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式，即行政复议委员会模式，拉开了行政复议改革探索的序幕。本文试从分析当前部分地区行政复议委员会新模式入手，将这种委员会体制与现有复议制度进行全方位比较，着重围绕行政复议功能地位、特征、制度运行等方面进行较深入的比较论证，为行政复议法的修改与行政复议制度的改革提供理论支撑。
一、行政复议委员会的设立背景和特点
当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，各种社会矛盾加剧，发生在基层的行政争议呈逐年上升趋势，影响了社会和谐稳定。特别是一些历史欠账多、发展压力大、新旧矛盾互相交织的地区，信访事件、尤其是大规模群体性信访事件时有发生，城市拆迁、土地征用、企业改制、劳动保障、土地林地权属争议等方面积累的矛盾比较突出。行政复议作为一项便捷、高效、直接解决问题的权利救济手段，在解决行政争议、化解社会矛盾、维护群众诉求表达、协调行政关系利益等方面发挥了积极作用，具备将矛盾化解在基层、消除在萌芽的特有优势。但是，由于行政复议制度在我国建立的较晚，办案方式基本上都遵循内部审批模式，受行政复议人员素质、行政领导依法办事意识等个人因素制约较大，不能够从制度和机制上充分保证行政复议的公信力。同时，很多群众还不习惯、不善于通过合法、理性的方式来表达诉求，致使行政复议制度在维护社会持续稳定、监督机关依法行政、保障群众合法权益方面的作用没能得到充分发挥。
按照党中央、国务院提出的进一步完善行政复议制度、创新行政复议机制、促进社会和谐稳定的要求，为进一步发挥行政复议化解行政争议、解决社会矛盾、规范执法行为、促进社会和谐的作用，引导群众以合法、理性的方式表达诉求，通过法律渠道解决矛盾，在征求国务院法制办意后，黑龙江、江苏、山东、海南、贵州和湖北等地区经过多次研究论证开展行政复议委员会试点工作，从改变工作机制上入手，初步构建一个“政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式，即行政复议委员会模式，开始了对行政复议的改革探索。
在性质定位上，这种模式着力于推动行政复议机制从内部监督行政化向权利救济司法化过渡，有着“准司法性”的特征。在机构设置上，明确行政复议委员会受同级政府授权，直接对政府主要领导负责的、相对独立于其他各行政机关的行政复议案件议决机构。在管辖范围上，改变过去行政复议机关过多、机构臃肿的局面，着力于建立一个完整统一、运转协调、办事高效的行政复议机构体系。在办案人员构成上，行政复议委员会委员人员机构大大优化，政府以外的法学教授、资深律师、人大代表、政协委员等“外部专家委员”比例超过80%。
总体来讲，这种模式是在我国现行法律、法规框架内，参照西方主要国家行政复议制度，并根据中国国情提出的改革探索模式。这种模式对现行行政复议制度作了较大改进，体现行政复议机构的相对独立性；将现行行政复议机构松散在各行政机关进行资源整合，更具统一性、规范性。但离行政复议体制改革的目标要求来讲，无论在内容上还是在形式上，都还存在一些内在无法逾越的鸿沟。
二、行政复议实行委员会体制的比较优势
（一）从实现行政复议的功能定位来看，委员会体制有利于行政复议价值实现。
行政复议体制改革的首先任务就是要解决具体制度构建的价值取向问题。从现有依据看，《行政复议法实施条例》及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）文件明确行政复议在解决行政争议方面的作用，突破了过去行政复议作为政府内部监督方式，强调行政复议是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度。从行政复议的表现形式来看，行政复议的启动以申请人提出申请为前提, 并遵照一定的程序，在申请人和被申请人两个当事人之间进行居中裁决的“准司法”行为。从复议实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为。因而，行政复议在本质上是“裁决”而不是“监督”。
“行政复议现有的状况无法让相对人对其公正性产生理性 行政复议制度的缺乏基本的信任，导致大量行政争议没有经过行政复议而直接通过行政诉讼解决。”许多专家学着提出对行政复议进行司法化的改革思路。行政复议委员会正是从案件审理人员组成上，改变过去单一行政机关人员办案的格局，在委员会组成人员中，广泛吸收行政机关以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”，这些外部委员约占全部委员的80%，在形式上确立行政复议并非完全是行政机关内部监督行为。其次，行政复议委员会更是从完善办案程序入手，探索性研究行政复议合议合议裁决制度、公开听证等制度，尽量让这项权利救济途径更加公开、公平、公正，使行政复议的价值得到最大体现。这一系列改革措施有利于改变当前行政复议行为过分“行政化”的诟病，使程序过于简单化行政复议显得更加丰满，同时申请人也更容易了解行政复议审理的情况，进一步推动了行政复议走向司法化。
（二）从实现行政复议的独立性来看，委员会体制有利于行政复议实现程序公正。
行政复议实践过程中，繁琐复杂的内部处理程序往往导致行政复议解决行政争议效率不够高，办案程序过于行政模式，行政复议决定的公正性也大打折扣。比如，市级行政复议机关办理复议案件，在行政复议机构内部一般要经过承办人办理-科长提出意见-分管领导听取汇报-法制办主要负责人审核等环节，拟出行政复议决定书代拟稿后，基本按照本级政府的分管副秘书长-秘书长-分管副市长-市长等多个环节审签下发。而行政复议委员会从行政复议办案机构相对独立入手，独立受理、审理行政争议案件，其整个办案行为直接对一级政府负责人负责，有利于复议决定摆传统的公文办理模式，避免过程繁琐复杂，出现“黑箱”可能性降低，保证行政复议的权威性、公正性，提高行政复议的公信力。
由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关负责人将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，导致行政复议决定公正的可期待性大打折扣，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，而变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式，严重影响了行政复议裁决的公正性。行政复议委员会打破过去案件办理程序，大胆引进“外部委员”，主动吸引当事人参与案件审理中来，对避免 “以言代法”、“以权代法”现象，遏制长官意志，避免了行政机关的任何一责任人都有都有可能改变复议机构的初拟意见，有利于行政复议实现程序公正。
（三）从实现行政复议的统一性来看，委员会体制有利于复议资源优化配置。
便民和高效是行政复议的基本原则，也是行政复议相对于行政诉讼的优越性所在。便民和高效原则要求建立一个完整统一、运转协调、办事高效的行政复议机构体系，便于行政相对人提出复议申请。
根据《行政复议法》的规定，我国拥有复议管辖权的机关数量庞大，县级以上地方各级人民政府及其工作部门、国务院各部门，省、自治区人民政府的派出机关，都拥有行政复议管辖权。如此层级众多、数量庞大的复议机关的存在导致了复议工作过于分散，难以统一管理；政府机构臃肿，国家的财政负担沉重。其次，行政复议管辖“条块结合”、“多头共管” 造成了多机关、多层次共同管辖的格局，导致了行政复议管辖权的混乱和行政复议机构的重复设置，浪费了有限的行政管理资源，复议制度不能有效运作。
行政复议委员会从调整行政复议案件管辖入手，按照保证行政复议权威性、专业性、公正性的要求，对现有的行政复议资源进行有效整合，这也是此次部分地区行政复议体制改革的最大亮点。行政复议委员会将现有的政府部门的行政复议复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使，集中审查受理公民、法人或者其他组织对各级人民政府、政府组成部门、法律法规授权组织行政行为不服提出的行政复议申请和向政府部门提出的行政复议申请,并审理政府法定受理的行政复议案件和相对集中审理的行政复议案件。按照规定，由行政复议委员会相对集中审理的行政复议案件,法定行政复议机关应当及时加盖公章并执行,不得以任何理由对案件另行受理、审理和作出行政复议决定意见,不得以任何理由拖延或者拒绝履行行政复议决定。这一系列改革，不仅仅有利于缓解当前行政复议工作人员偏少、能力偏低、经费紧张的困局，也大大提高行政复议资源利用效率，保证了行政复议决定的公正性。
（四）从实现行政复议专业化角度来看，委员会体制有利于提高案件办理水平。
行政复议活动的特点之一就是“准司法性”，这就要求行政复议机构的业务单一化、专职化；行政复议工作人员不仅要有丰富的法律知识和较高的法律职业素养，而且也应当是具备某些业务方面的基本知识，以保证其合法、公正的行使职权。目前大量行政复议案件发生在市、县，而很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职人员配备严重不足，行政复议人员专业水平更是不容乐观，使得行政复议工作开展困难。
委员会体制正是把握当前行政复议机构专职人员严重不足、专业化程度不高的困局，做出了变通改革。通过改变复议案件管辖权，适当增加行政复议机构编制人员，将部分部门机关行政复议人员调入或者借调到行政复议委员会办公室，充实了行政复议机构队伍，基本做到专人专职，有力改善队伍干部结构，保证行政复议案件基本办理。通过聘请政府以外的法学教授、资深律师、人大代表、政协委员等“外部专家委员”比例超过80%，吸收部分政府部门负责人，提高行政复议人员整体素质，有效弥补了行政复议机构专业化程度偏低的问题。
此外，部分地区试点实施的行政复议人员资格制度，围绕行政复议工作人员的任职期限、选任程序、身份保障等问题，制定了操作制度，整体上提高行政复议人员水平，有利于提高行政复议案件的办理水平。
三、行政复议实行委员会体制的现有缺陷
行政复议委员会来审议行政复议案件，在一定程度上改变了套用一般行政事务的处理方式来审理案件的做法；委员会吸纳资深专业人士参与行政复议案件审理，在构成上也具有较强的专业性、代表性和独立性，增进了申请人对案件裁判结果的认同。但审慎地思考，我们不得不承认委员会在组织和运作方式上，依然面临着合法性不足的问题。总结起来主要有以下几个方面：
（一）从现有客观条件来看，委员会体制运行存在现实困局。按照现行《行政复议法》第12、13、14条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府，也可以向上一级主管部门申请行政复议；对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议；对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。部分地区试点实行行政复议委员会独立运作，实质上已经调整了现行行政复议体制，采用了行政复议权相对集中模式，从严格意义上讲是缺少法律依据的。
其次，政府法制机构任务重、人员少、工作条件差、经费紧张等现实状况影响复议委员会体制的正常运转。一直以来，各级政府法制机构，特别是市县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少，这就使法制机构难以投入充足的精力专注于行政复议案件的审理，行政复议工作面临着办案人员紧张、办案设施简陋、办案工具简单、办案经费短缺的现实问题。特别是随着行政复议委员会体制的推进，行政复议案件数量必将急剧增加，如果行政复议机构编制、经费、办公条件等硬件问题又得不到彻底解决，这些问题便显得更加突出，推进实施行政复议委员会体制的目的就难以实现。行政复议效率性和公正性都难以保障。
（二）从复议机构对行政首长的依附性来看，委员会体制不利于复议工作的组织领导。
当前，任何行政工作特别是改革工作的推动前提是要以组织领导为前提。无论是行政复议委员会还是政府法制机构，审理复议案件，本身均不具备完全独立性，均以复议机关的名义进行。因此，推进实施行政复议委员会体制，加快行政复议制度改革更需要获得各级政府、特别是政府领导的大力支持。应该说，部分省市实施的行政复议委员会体制减少了行政干预、推动行政复议行为相对独立，但改革也使一部分人失去了行政复议权力控制，客观影响了行政机关领导对复议工作组织领导的积极性。
在机构设置上，委员会下设的办公室是具体办理案件的，专业人员都在办公室内，办公室又为非独立机构，其人员配备和职权行使不具有独立性，最终不能真正独立行使裁判权。这样的模式再加上委员组成基本上是以官衔来确定的，如市长、分管副市长、各政府工作部门的首长，可能是复议委员会成员，会很容易造成行政复议委员会和其他众多多临时办事机构没有任何区别，成为一个新的虚设机构，难以引起行政首长对行政复议工作“刮目相看”，加强直接领导的动力。
（三）从复议工作整体推动来看，委员会体制缺少机制支撑。从人员构成上看，部分地区试行的行政复议委员会尚未建立专职复议人员数据库、专家库和利益组织代表人员数据库，依然面临着行政复议办公室随意指定参审委员的风险；现任委员主要是各级领导干部，往往本职工作已经十分繁重，很难保障足够的时间投入；现任委员全是具备法律背景的人士，缺乏土地、矿产资源、社会保障、环境保护等行政复议案件多发领域的专家；缺乏关于委员的聘任、考核、薪俸、惩戒、任免等事项的规定，委员职务保障条款亦不明确；现任委员中吸收了很多人大代表、政协委员、法官，其妥当性和合法性实有深思熟虑之必要。
从审理程序上看，行政复议委员会实行定期集中审核行政复议委员会办公室提报的重大、疑难、复杂案件初审报告并提出意见，它不采取公开的方式审理案件，也不能以自己的名义作出行政复议决定，作出的议决意见也缺乏明确的法律效力，政府若不采纳如何处理也不明确。这些程序规则的缺失实际上将行政复议委员会置于十分尴尬的地位。
四、对完善现行行政复议委员会体制的几点建议 基于以上关于行政复议委员会利弊分析，参考借鉴其他国家和地区的行政复议制度，对我国行政复议委员会的机构设置提出如下建议。
（一）科学确定行政复议委员会的职能定位。
按照目前行政复议委员会的设置模式，在县级以上各级（包括县级、市级、省级和国务院）人民政府统一设置一个新的独立的行政部门——行政复议委员会，以法律的形式赋予其独立的法律地位和法律人格，而不受其他任何机关、团体和个人的非法干涉；有权以自己的名义对外作出行政复议决定；配备独立的人事编制和办公机构；办公经费统一由本级财政单独列支；各级行政复议机构之间不存在上下级领导关系，仅仅是业务指导关系。同时，行政复议机构独立办案，自主作出复议决定，不受行政程序约束和其他行政机关的干预，保证行政复议机构公正办案。
其次，明确行政复议委员会为裁判机关，在诉讼案件中不做被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，提高复议案件撤销率，放开手脚更好地作为行政监督机关更好地发挥作用。
同时，为提高行政复议决定的权威性与可执行性，行政复议委员会所做复议决定仅对行政首长直接负责。行政复议委员会可以利用其与行政机关首长之间的密切关系所形成的独特行政资源，使整个行政复议程序简便灵活，既保证私人权利得到及时的救济，同时凸显与行政诉讼所难以发挥的独特作用。
（二）进一步扩大行政复议受理范围。
《行政复议法》出台前，有关复议申请范围的争论就非常激烈，主要包括“抽象行政行为是否应纳入申请范围”。十多年的实践证明行政复议如果只是处理个案，是没有出路的。如何使政策和法制观念更好的融合，通过行政复议渠道发现行政决策和行政执法中带普遍性的问题，在解决这些问题的过程中，进一步完善行政决策，规范行政执法，才是行政复议工作的主要目的。抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多、更广泛，一旦违法必将造成更大的社会危害性，对抽象行政行为的监督是国家行政机关层级设置的应然结果。此外，现行对抽象行政行为监督不力的原因并不是缺少监督机制，而是缺少一种启动监督的程序，抽象行政行为的备案审查制度因无具体的权益受害人提出请求，无审查程序规定，因此无法保障全部受到监督。另外，抽象行政行为是自发布之日产生效力并对相对人产生约束力的，无需全部转化为具体行政行为，即使那些最终会转为具体行政行为的抽象行为，由于被复议机关纠正的单个具体行政行为，而对其依据和因此产生的其他具体行政行为并不能表态，也是一种不公平的处理。要解决这一问题，就必须扩大行政复议受案范围，明确规定只要公民、法人和其他组织认为自己的合法权益受到行政主体行使公权力的侵犯，无论作为还是不作为，无论是抽象行为（法律、法规、规章和国务院的规定除外）还是具体行为，都应当纳入行政复议受案范围。
（三）完善行政复议审理程序。
行政复议要实现公平正义的改革目标，就必须以完善行政复议审理程序为重点，夯实委员会体制的机制支撑。行政复议程序原则上都是书面审理，缺乏公开性，当事人往往无法参与到案件的审查过程，客观剥夺当事人双方质证、辩论的权利，给当事人以“暗箱操作”之嫌，损害政府在人民心目中的形象，也不利于保护当事人的合法利益。为充分发挥行政复议委员会的作用，保证行政复议工作顺利开展，保证行政复议公正、高效、便捷，必须建立一种规范、协调的运行机制来保证实体正义的实现。
一是完善案件审理机制。打破我国现行的行政复议书面审查为主的统一局面，适应行政复议案件多样化的客观情况，按照行政复议案件的复杂性和社会影响度，建立多样化的行政复议审理机制，区别不同的行政复议案件，有针对性地适用简易程序或者普通程序进行审理，以有效提高行政复议的公正性和效率性，避免案件程序上的“暗箱操作”，以提高行政复议的社会公信力。
二是建立健全行政复议调解机制。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，在复议程序当中通过对过错一方采取引导说服教育的方式，促使当事人撤回复议申请或行政机关主动纠错。其次，着手研究行政和解的法律形式和效力，对发生的行政争议在查明事实分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在行政争议裁决下达之前，为当事人自行和解创造条件，促使当事人达成和解协议，并通过一定形式确认其法律效力。同时在行政复议审理中引入听证程序，通过听证、对双方争议问题当面核实，分清是非，增强行政复议的透明度和公信力，为双方和解创造条件。
三是建立审理合议机制。借鉴我国民商事仲裁关于合议制的成功作法，采用专、兼职相结合的方式。兼职人员可以聘请一定数量的法律方面的专家学者、资深律师和相关技术方面的专业人士来担任。具体作法是，将上述人员按职业、技术分类组成人才库，需要时随机抽取按照一般案件3人组成合议，重大、复杂疑难案件专家委员在出席的成员中超过半数组成合议参加具体复议案件的审理工作。按照公正性原则，行政复议委员会在召开复议案件审议会议时，出席会议的全体成员平等参与案件的审理和评议，对复议案件充分发表意见，并按照少数服从多数原则进行议决。合议机制应成为我国行政复议委员会审理、议决复议案件的法定形式。
（四）加快立法调整与制度保障。
首先，结合行政复议案件管辖权的调整，新《行政复议法》应正式确认部分地区行政复议权相对集中的合法性，调整现行行政复议体制，确定实施行政复议权相对集中模式，为各地各部门推进行政复议案件集中审理提供法律依据。从复议机构的法律地位来看，必须以法律的形式确认行政复议委员会的裁判机关的地位，从组织形式上实现相对独立，从根本上保证行政复议委员会独立运作、独立办案、独立决定，真正实现行政复议权利救济的终极价值目标。
其次，增加行政复议工作人员，健全行政复议机构。行政复议要求其机构实现独立化和专职化，以保障复议机构有足够的人员和精力专注于复议案件的审理，实现行政复议的效率性和公正性。实施相对集中行政复议运行机制后，各级政府行政复议工作量会大幅攀升，为适应工作需要，各级政府行政复议委员会办公室人员应按照一定比例增加，人员可在相关部门从事行政复议工作的人员中调剂。
再次，提高行政复议人员的法律地位，改善行政复议办案条件。各级政府必须每年将行政复议经费列入财政预算。复议工作的专职办案人员应与公检法、纪委办案人员一样，享受办案津贴；兼职人员按照一定的标准核算有关的误工、交通补贴，并给予一定物质报酬和精神奖励，保障行政复议工作顺利开展。为保证复议案件的调查处理工作，各级政府应给行政复议机构配置一定面积的听证场所以及办案车辆、相机、打印机等必要办案工具。
此外，在我国行政复议制度改革中，应当建立行政复议人员任职资格制度，努力打造一支高素质、专业化的稳定的行政复议队伍，充分发挥专职行政复议人员的作用，为我国行政复议制度的贯彻实施提供基本的队伍保障。可以参照初任法官、检察官、律师和公证员必须通过国家统一司法考试的经验，实施行政复议人员资格制度，对内促使行政复议人员提升素质，对外可以满足社会形势要求，树立行政复议人员的专业形象，使得行政复议人员的专业地位、专业水平与行政复议决定书具有法律效力这一特征相匹配。
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