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实行大部门体制的探索与思考
马清明
随州建市8年来，以“推行大部门体制、打造服务型政府”为目标，始终坚持走“小政府、大社会”路子，铁腕控制机构、人员编制，初步建立起一套行之有效的科学管理模式，较好地遏制了机构设置、人员编制的膨胀。全市行政、政法编制总量从原省直管的随州市和广水市的总量5569名减少到5134名，减少435名，精简率8%。2000年至今，全市财政供养系数连年负增长，促进了行政成本最低化、行政效能最大化。
一、建立大部门体制的初步探索
（一）编制控制“一块铁”。大部门体制成败在编制控制。改革开放以来，我国机构经历过几次大的改革和调整，但都没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。随州组建地级市后，在组织实施省委、省政府批准的《随州市党政群机构设置及人员编制方案》的过程中，尽管全市的编制总量基数低，精简幅度大，区、市编制与实际需要的矛盾突出，但仍然坚持从市级单位带头，将有限的编制分解核定到各部门，并确定市级机关在2—3年内只允许暂按定编数的80%选调工作人员，留下20%的编制逐年用来招考公务员和接收军转干部。目前市直共设立党政机构37个，行政编制907名，实际到岗人员869名。8年来，市委、市政府切实加强对机构编制的管理。市编委会实行委员会办公会议制度，重要问题由办公会议集体研究决定，一支笔审批；特别重要的问题经办公会讨论后，提交市委、市政府决定。实行编制程序化管理，严格执行“编制部门承办、编委会主任一支笔审批、编制部门一家行文”的规定，严禁任何单位擅自增编进人。在市直机关和事业单位选调工作人员时，市“四大家”班子成员带头执行机构编制工作纪律和有关规定，没有一个领导为机构编制开口子，把牢了机构编制的关口。“编制就是纪律、编制就是法规、编制就是高压线”的意识在全市各级领导干部中牢固树立，没有编制不能进人、没有充分依据不能成立机构、没有领导职数不能提拔干部成为各级领导和党政机关、事业单位工作人员的共识和自觉行动。市直党政群机关、事业单位机构编制15万余条信息资料全部上网公开，党政群机关编制实名制达100%，事业单位达80%以上。队伍精干了，工作“处长当科长用，科长当科员用”，工作高效快捷。以社会保险事业中心为例，全市实行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险“五保合一”，而社会保险事业中心仅27个编制，担负着60万人次参保人员的保险费征收、保障金支付任务，可谓行政成本最低、行政效率最大。
（二）机构设置“多合一”。大部门体制关键在机构精简。随州在部门机构设置中，对全市工作量不大或从实际出发暂不需要单设的机构，进行压缩和合并，实行职能基本相近的单位能合并的尽量合并，职能衔接较紧的单位能不单设的尽量不单设，只搞挂牌设置，不搞上下对口，不搞横向看齐。如市委政研室设在市委办公室、市直机关工委设在市委组织部、市移民局设在市民政局、市红十字会设在市卫生局、市防汛抗旱指挥部设在市水利局，均是挂牌设置。市委宣传部与市文联、市社科联、市作协，市经济委员会与市国有资产监督管理委员会、中小企业局、信息产业局，市委统战部与市民族宗教局、市台办，市文化局与市体育局、新闻出版局、文物局，市科技局与市知识产权局，市商务局与市酒类流通管理局、市招商引资办公室,均实行几块牌子、一套班子设置，外事、侨务、旅游三局合并设立为一个外事侨务旅游局。
在内部机构设置中，也不搞上下对口，而是综合设置科室，科学分配职能。对编制较少、工作任务较轻的单位，不设或只设一个综合内设机构；对编制较多且担负综合管理职能的单位，内设机构最多不超过10个。对同一个系统的二级机构，采取在其一级机构内设科室的办法设立，如将市能源办、市农村能源推广中心、市蔬菜生产办公室在市农业局内部设科，市劳动仲裁院与市劳动和社会保障局内设的劳动争议仲裁科合署办公等等，大大压缩了机构。统一确定机关人事、财务不单设科室，工作由各单位办公室负责承担，财务工作全部集中到市财会核算中心管理。建立地级市以前机关各部门的文印、勤务、档案管理需要3人，现在只有1人。大多数内设科室只有1名工作人员。科室领导职数统一定为一科（室）一职。全市党政群机关共设内置机构355个，与原直管市时的数量相当。
事业单位的设置往往更容易膨胀，我们采取同样的办法处理。对市直事业单位职能相近的，合并设置机构。如市委党校与市行政学院、市社会主义学院，市政府发展研究中心与市政府政策研究室，市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室，市城市规划局与市测绘管理局，都采取了几块牌子、一套班子的模式设置。
机构控制的具体办法是实行“三给三不给”：一是给钱不给编。对一些确实需要增设的机构，不放松编制控制，而是由财政根据工作需要，增拨适量经费，聘请人员承担工作任务。二是给牌不给编。市直一些二级机构设立后，只给牌子，不给编制，减少人员200多人。目前市直有16个行政机关加挂了24块牌子，有15个事业单位加挂了27块牌子，还有些本应单设的事业单位，牌子加挂在机关科（室）。三是给编不给“铁饭碗”。改革机关工勤人员任用管理办法，一律面向社会公开聘用，实行合同管理。部分财政全额预算事业单位新进人员也实行公开聘用。
（三）经费管理“三统一”。建立大部门体制的前提在经费管理。对国家机关和全额拨款的事业单位实行编制经费挂钩包干，财政部门在核拨经费时，严格按照编制部门提供的编制数核定人员经费，并建立个人工资帐户。财政年度经费预算与编制管理做到了“三个统一”：纳入财政拨款的单位与机构编制部门审批的机构及确定的经费形式相统一,纳入财政拨款的人数与机构编制部门审定的数量相统一,纳入财政拨款的人员与机构编制部门建立的人员编
制卡片相统一。对于因形势变化，工作任务确有增加的部门，没有增加编制，而是通过转变政府职能和管理方式、减少行政审批事项、提高工作效率来解决，既保证了工作需要，又控制了编制总量，减轻了财政负担。
二、建立大部门体制的几点思考
实行大部门体制，是发展社会主义市场经济的客观需要，是加快行政管理体制改革的内在要求，是广大人民群众的殷切期待。随州大部门体制运转8年，节约了行政成本、提高了行政效能，方便了百姓办事，也留下了许多思考。
（一）实行大部门体制需要营造大环境。建立大部门制，必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。目前我国政府机构设置对于“上下对口”要求较多，这也正是随州一些部门加挂多个牌子的原因所在。大部门体制要成功，必须自上而下改革。十七大报告明确提出“精减和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”，十七届二中全会通过了《关于深化行政体制改革的意见》，国务院大部门制方案的出台，为我们进一步推进大部门体制改革廓清了思路，指明了方向。
（二）实行大部门体制需要运用大思路。近年来，各级人民政府在自身改革和建设方面采取了一些措施，如深化行政审批改革，推行依法行政等，取得了明显成效。但是，政府机构设置中存在的一些不合理现象仍然比较突出，比如条块分割、结构太细、行政权力和资源配置还过于集中、部门职能交叉重叠等，导致一些部门工作效率低下。要解决目前政府机构设置及其职能分工中存在的问题，必须按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权
既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，精简政府机构，加大部门横向覆盖范围，将类似职能尽可能集中到一个大的部门中，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。按照建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府的新时期行政管理体制新要求，合理划分机构职能，科学配置编制资源，优化提高工作效能。
（三）实行大部门体制需要搞好大合唱。推行大部门体制，各级都需要进一步解放思想，理解和支持基层从实际出发整合机构的做法；重视研究和解决改革过程中出现的新情况、新问题，确保改革顺利推进。在机构编制管理的运作上加强协调，建立组织、人事、编制、财政等部门既有分工、又有合作，既相互支持、又相互监督的有效约束机制。具体应搞好“三个结合”：一是机构编制管理与建立各级党委、政府责任制相结合。凡擅自增设机构、擅自增加编制、擅自扩大领导职数的，发现一起，严肃查处一起，建立起机构编制管理的绝对“高压线”。二是机构编制管理与财政预决算管理相结合。实行组织、人事、编制、财政部门联手把关，严格按规定的编制、职数、结构、标准来编制财政预算，审批发放工资，从供给上堵塞机构、人员编制膨胀的漏洞。三是编制使用和领导职数管理、干部选拔、人事调配管理相结合。建立上级编制部门对下级编制部门、同级纪检监察部门对编制部门、同级编制部门对各主管部门的内部监督机制，健全社会监督、舆论监督及群众监督等多种形式相结合的监督体系。■
（作者系中共随州市委书记）
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