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浅谈当前城市工业用地的问题与管理
作者：卢永坚
摘要：炙热的用地成本正倒逼着传统制造业进行自发的产业升级转型，制造业的发展变化对城市工业用地的影响正逐渐显现。种种关于工业用地的管理问题，正为当前城市规划的管理者带来困扰。
关键词：工业用地
容积率
商品厂房
员工村
发展与管理
1引言
最近十年是我国房地产业的爆发式发展时期，越炒越高的地价正快速推进着我国的城市化进程，高地价不但推高了房价，也推高了其他城市用地的价格，对各类产业带来深远的影响。特别是在一些以制造业为主的城市，炙热的用地成本正倒逼着传统制造业进行自发的产业升级转型，制造业的发展变化对城市工业用地的影响正逐渐显现。
为了适应高地价，城市传统制造业正在分化：低端的劳动密集型产业已经向低地价地区迁移；中高端的制造业要么向技术密集型产业转型，要么向创新型产业发展；剩下一类，就是一边进行产业升级，一边在原有工业用地的基础上增大开发建设量，增加建筑使用面积，以摊薄用地成本。此外，还有一些企业，以工业升级的名义，利用工业用地进行房地产开发建设，严重影响市场秩序。种种关于工业用地的管理问题，正为当前城市规划的管理者带来困扰。
2当前城市工业用地发展出现的问题
2.1开发建设指标应不应放开
最能体现工业用地开发建设规模的指标就是容积率，目前大多数城市的工业用地都以低强度开发为主，容积率在0.8-1.5之间，原因是2006年以前房地产还没爆发的时候，工业企业一般都以单层厂房建设的模式粗放发展。对此，《国土资源部关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》明确对容积率作出下限要求（≥0.8），而没有明确上限要求。但为控制开发总量和方便日后监管，地方政府在出让工业用地使用权时，一般都会设立容积率上限，普遍为1.5-2.5。
现在，随着城市土地价格的上涨，要投得新的工业用地并不容易，越来越多的企业趋向通过加建或改建厂房，增加建筑使用空间来扩大企业生产规模。1.5-2.5的容积率上限条件，变得难以满足企业长远发展的需要。因此，要求突破原有工业用地容积率上限的呼声越来越高。地方政府为避免企业税源的流失，一般都会为企业突破容积率开绿灯。
显然，提高工业用地开发建设指标能推进集约节约用地，但建筑容量的增大涉及城市容量（包括用地容量、人口容量、环境容量、交通容量等）的承载能力、工业用地使用权招拍挂的公平性、工业用地日后监管、城市空间形态发展等多个方面，如一味提高开发强度而不加以合理控制，容易导致厂房修建过密、强度过高、市政基础配套不足、环境交通问题突出等现象。2.2商品厂房的出现与影响
高地价对制造业的另一个影响就是催生创新型产业与商品厂房。创新型产业的出现是工业升级转型的必然现象。与传统制造业相比，创新型产业更轻型、更微型、更环保、更低耗，而且市场广、利润大，占用的建筑空间少，对高地价的适应能力强。由于多数的创新型产业都不需要大型的车间厂房，于是商品厂房应运而生。
商品厂房源于企业将自身多出的厂房出租给小微企业使用，逐渐演变为企业不再从事生产，而利用自有土地建设多层厂房向其他企业出租。发展至今，商品厂房已经变成企业投资建设多层或高层厂房后分拆出售的工业地产。由于投资回收快、利润大，很多拥有自营工业用地的企业都放弃原有产业而投身商品厂房建设，甚至有一些企业建成商品厂房后，在政策上偷梁换柱，享受工业用地政策优惠，实则用作商务办公甚至住宅用途，严重冲击本地房产市场。而且，伴随着各地鼓励发展创新型产业的政策出台，工业地产的变相开发有蔓延之势。
商品厂房以普通商用楼宇为活动载体，作为与传统工业相联系的创新型产业用房使用，其容积率、建筑密度、建筑高度等建筑容量指标与经济利益直接挂钩，且目前大多数地方的工业用地增加容积率是不需要补缴地价款的，所以该类型项目对放宽工业用地开发建设指标的诉求较大，也导致本文提及的上一个问题的出现。
2.3工业员工村的管理
在早期工业快速发展阶段，为解决外来工分散居住造成的社会问题，地方政府都会在工业区内规划建设一定数量的员工村作为职工宿舍及其他生活配套设施使用。以广东省佛山市为例，根据《佛山市城市规划管理技术规定》有关规定：工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%；严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。一言蔽之，员工村虽然可住，但仍是工业用地。
时至今日，工业员工村的情况已经发生了变化。由于工业区周边居住环境逐渐完善，相当数量的员工村已被挪作办公、商业、厂房等功能使用，且建筑使用功能核准手续不完善，对后期监管带来很大困难，容易造成工厂与居住混杂、社会治安恶化、城市面貌变差等一系列问题。
此外，在一些规模上千亩的大型工业区内，按比例配建的员工村用地规模可达几万平方米，完全可以按照城市规划需要建成大型商住小区，而不一定要按照员工村的模式建设。而且，将如此大规模的员工村归入城市工业用地一类也极不合理。
3新形势下城市工业用地的发展与管理思路
笔者认为，针对目前城市规划体系下城市工业用地发展出现的各种问题，地方政府应该通过城市规划 结合行政管理手段来疏导和管理。
对于一般生产性工业用地，应积极调查评估各工业园区的现状及发展需求，有针对性地开展工业园区控规修编工作，以解决早期容积率上限相对偏低的问题，并进一步完善市政基础配套设施设置。同时，制定一套严格的控制指标及审批标准，使工业用地的开发建设能充分满足企业生产需求和预留发展弹性。此外，对符合规划要求前提下突破基准容积率等指标的项目应补缴相应地价，可参考深圳工和苏州的做法，按不同容积率计收不同的地价，使工业用地容积率与地价直接挂钩，保证工业用地的有效利用。
对新增及利用原有工业用地作为商品厂房开发的，应统一报当地政府审核。由地方政府统筹安排，根据城市规划和产业规划，明确项目建设标准、产权限制、租售比例等内容，指引其成为符合当地发展要求的中小企业发展基地或新型产业孵化园区。对原来以低地价取得工业用地的商品厂房开发项目，应按土地增值比例收缴地价款；对自行升级改造的工业项目，禁止其分割销售转让。
对于工业员工村，应限制新员工村的建设，可参照部分城市将员工村及配套设施的土地使用性质划分为居住用地的做法，同时，将工业区配套住房纳入保障性住房建设规划，从规划上统筹安排经济适用房、限价房或廉租公房等的选址建设，以解决工业用地的员工居住及管理问题。
4结语
工业通过改造实现转型升级是产业发展的必由之路，传统的工业厂房、员工村和新现的商品厂房等工业用地开发建设模式，对推动产业发展、规模集聚和土地集约化等方面发挥了积极作用，但也出现了一些不容忽视的问题。城市工业用地管理是城市规划管理当中的一个核心环节，在非物质生产的服务性产业比重逐步加大的同时，地方政府应当警惕制造业萎缩和产业空心化的趋势，通过合理的手段正确引导城市工业用地的健康持续发展。
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