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阿坝州扶贫资金使用情况的调研
阿坝州位于四川省西北部，幅员面积8.42万平方公里，辖13个县（市）、219个乡（镇）、1354个行政村，总人口92万，是四川省第二大藏区和全国羌族主要聚居区，也是国家、省扶贫开发的主战场,整州13县（市）均属国家集中连片特困县，截止2015年底，全州仍有贫困村606个、贫困人口7.4万，脱贫攻坚任务十分艰巨。扶贫资金是全州扶贫攻坚工作的重要保障，管理使用好现有扶贫资金、争取国家、省对阿坝州扶贫资金的大力投入，是精准扶贫工作的重中之重。
一、阿坝州扶贫资金使用的基本情况
（一）加强扶贫资金的管理
一是高度重视，加强监管。严格按照《四川省财政扶贫资金管理办法》,定期对全州扶贫资金使用情况进行督查。对照检查重点，通过扶贫项目资金自查自纠和专项检查，促进制度完善，强化制度约束;扶贫资金主管部门加强对各县自查自纠工作的指导，及时协调解决工作中遇到的困难和问题，确保了工作顺利开展。二是强化扶贫资金公示、公告制，大力推行政务公开。严格执行年度扶贫项目资金公示公告制，对项目资金计划、用途、来源、规模、时限、对象等进行公示、公告，让群众享有了更充分的知情权、参与权、监督权。三是完善绩效考评制度。进一步完善绩效考评指标体系，建立更加科学合理的绩效考评制度，积极探索建立了奖惩结合、奖罚分明的激励约束机制，形成了扶贫资金分配与使用效果、工作实绩挂钩的有效管理机制。
（二）扶贫资金投入不断扩大
“十二五”时期，自2011年阿坝州被国家、省列入连片特困地区以来，全州累计投入各类扶贫资金近20亿元，扶持农村贫困人口近20万人；全州累计落实基础设施、产业扶贫、劳务扶贫、贴息贷款、特殊困难扶贫、连片扶贫、建档立卡等涉农项目资金102192.78万元。中央财政扶贫专项资金从2011年的6079万元增加到2015年的11150万元，州级财政扶贫专项资金从2011年的80万元增加到2015年的700万元，县级项目配套资金从2011年的451万元增加到2015年的850万元。“十三五”时期，国家、省、州为全力推进扶贫攻坚工作，进一步加大了扶贫资金的投入力度，全州规划投资1406.3409亿元，其中，贫困人口脱贫项目投资28.1763亿元，贫困村脱贫项目投资167.3612亿元，连片贫困县区域发展项目投资1210.8034亿元。2016年，全州贫困村精准脱贫规划总投资122亿元，截止9月，已完成投资86亿元，到位并下达各县（市）17个脱贫专项计划项目资金22.92亿元，其中：中央、省财政资金19.8亿元，州级财政资金5282万元，各县（市）本级财政资金2.59亿元。
（三）扶贫资金使用综合效益日益增强
一是贫困人口大幅减少。全州贫困人口数量从2011年的20.9537万人减少到2015年的7.4万人，贫困发生率从2011年的30%下降到14.5%。农牧民人均纯收入从2011年的4663元增加到2015年的7866元，绝对量增加3203元，年均增长20.5%。二是贫困状况有所缓解。“十二五”期间，扶贫项目累计覆盖 10余万户农村群众，贫困村平均覆盖1次以上。通过扶贫项目实施，贫困人口行路难、饮水难、用电难、看电视难等热点、难点、焦点问题得到有效解决，生产生活条件明显改善。三是贫困村脱贫基础得到巩固夯实。以实施整村推进为核心，以危房改造和配套设施、村内道路、人畜饮水安全、就业服务等为重点，加大基础设施建设资金投入，改善人居环境；深入推进新型农民培训、“阳光工程”培训、农业实用技术培训等，2900名贫困劳动力通过培训，脱贫致富能力有所提高。四是经济实力不断增强。以农民专业合作社、种养殖大户、龙头企业等经营主体为载体，累计实施连片扶贫开发项目和产业项目25个，新建种植业基地706.8公顷，新增家畜、家禽近20万只（头），有力促进了贫困地区产业结构调整，加快了产业化经营的步伐，为贫困农牧民持续、稳定、快速增收奠定了坚实基础；累计落实扶贫贷款财政贴息资金1087万元，解决部分群众创业发展的资金瓶颈难题。
（四）不断拓展社会扶贫资金渠道
国家交通部从2009年定点帮扶阿坝州以来，每年投资1.2亿帮扶阿坝州交通建设，极大地改善了我州交通条件。浙川东西部扶贫协作自2012年启动以来，累计援助阿坝州资金11720万元，近100个惠民项目落地实施，完成800多名县、乡、村干部及致富带头人专业技能培训。德阳、绵阳两市帮扶红原、壤塘、阿坝、若尔盖四县成果丰硕。省直机关38个单位定点帮扶阿坝州，州县800余个单位帮扶贫困村和贫困户成效明显。
2016年，交通部定点扶贫完成投资7815万元；浙江省对口援藏扶贫计划实施68个项目，目前正在开展前期工作；群团组织脱贫帮扶行动共107.9万元，就业援助行动完成369名农民工的培训任务，金秋助学延伸行动资助学生171名。
（五）扶贫资金投向精准到位
自2014年5月启动精准扶贫建档立卡工作以来，全州上下高度重视，成立了精准扶贫工作领导小组，制定了《扶贫对象精准识别和动态管理实施方案》；州、县、乡通过逐级召开精准扶贫动员暨培训大会，狠抓政策宣传，进一步统一思想认识，精准扶贫全面启动实施。从2015年开始，扶贫资金已由州级“切块”下达，发挥资金捆绑效益。2016年，为全面贯彻落实“十三五”扶贫攻坚规划，确保“五年集中攻坚，一年巩固提升”，全州每年减少农村贫困人口2万人以上，到2020年全面消除绝对贫困，全州7.4万人农村贫困人口稳定脱贫，606个贫困村、13个贫困县（市）顺利“摘帽”，全州农牧民可支配收入增长幅度高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平，公共服务全覆盖，实现贫困群众“好房子、好身子、好日子，物质富裕、精神富足”的生产生活业态，让贫困群众“不愁吃、不愁穿、不愁学、不愁医，住房、教育、医疗、出行有保障”，形成全面小康引领、多维联动攻坚良好局面的目标要求的实现，集中整合各类资金对全州17个扶贫专项进行项目资金预算安排，确保扶贫资金精准到位。这些项目、资金主要包括基础设施、产业帮扶、科技、新村建设、农村土地整治、教育、生态建设、易地扶贫搬迁、文化惠民、医疗卫生、社会保障、财政金融扶贫、贫困家庭技能培训和就业促进等方面。交通扶贫2016年计划完成投资57800万元，已完成投资28360万元。水利扶贫2016年共44个建设项目,已完成工程量的60%;电力扶贫已完成扶贫项目投资1100万元。农业产业扶贫完成粮食生产能力提升、现代畜牧业发展、现代农业推进工程、基层农技体系推广等项目投资1825万元。工业投资完成63.11亿元，同比增长17.5%，完成全年任务的78.9%。整合旅游扶贫资金2066万元，成功申报5个乡村旅游富民工程项目。科技扶贫完成1个州级科技扶贫示范县、2个科技示范乡镇、4个科技示范村、20个科技示范户；科技服务平台体系建设正在进行科技扶贫在线建设试点工作；产业技术支撑体系建设已种植中药材1200亩，优质牧草500亩；科技普及培训体系建设共开展科普宣传17场次，农牧民实用技术培训1300人次，同时开展了重大疾病预防、地质灾害预防科普宣传等技术培训。幸福美丽新村示范县建设到位资金8550万元，提升产业发展基地3个，连片发展种植业20748.77亩，发展和提升改造养殖基地7个，发展规模养殖户62户，保护传统村落14个，新建聚居点14个，旧村落民居改造提升10个，传统村落民居保护修缮2个，建设“文化大院”1处；幸福美丽新村（扶贫新村）建设到位资金1.035亿元，完成“建改保”村8个，保护传统村落79个。农村土地整治1008万元资金已拨付到县，项目正在实施中。教育扶贫安排资金38020.83万元，全面实施学前教育“一免一补”、九年义务教育“三免两补”、普通高中“两免一助”、中职“9+3”免费教育、中职学校“一减一助”政策；推进教育建设项目，2016年规划建设幼儿园7所，新建、改扩建义务教育基础设施薄弱学校20所，建设农村教师周转房项目3个；实施乡村教师支持计划，发放乡村教师生活补助惠及教师6294名；加强农村学校信息基础建设，2016年规划装备10所学校信息化设备。生态保护建设共投入77118万元，生态资源利用、农村环境综合整治、防灾减灾避灾等资金全部到位，项目正在实施过程中。规划投资14504万元搬迁建档立卡贫困户701户2320人，目前完成投资1811.4万元。全州104个贫困村文化活动室建设资金全部到位，完成总体工作进度的52%。贫困县乡镇卫生院达标建设等一批医疗机构改扩建项目正在前期财政评审和地勘及施工设计阶段；县级医院临床重点专科建设正在实施人才培养及设备购置；免费义诊巡诊医疗服务11.55万人次，发放药品共计72.29万元。农村最低生活保障省级配套资金已下拨各县，州、县配套资金正在落实中；贫困残疾人扶助资金共投入744.3万元。财政扶贫资金共下达40417万元，州本级建档立卡贫困户大病医疗补充商业保险和医药爱心扶贫基金1000万元；金融扶贫对661户建档立卡贫困户发放贷款2173.9万元，完成任务36%。贫困家庭技能培训和就业促进，完成公益性岗位补贴，建立了返乡创业担保金和劳务品牌培训补助金。
二、阿坝州扶贫资金使用中存在的问题
（一）扶贫资金需求量大，投入严重不足
近几年阿坝州专项扶贫投入年平均不足1个亿，扶贫项目资金投入总量不足且标准偏低的状况比较突出。扶贫资金现实需求大，实际投入小的现状，也致使下一阶段的精准扶贫到人难度较大。阿坝州贫困程度深，扶贫攻坚难度大，扶贫资金需求量大主要表现在以下几个方面。一是贫困人口数量多。虽然我州贫困人口在持续减少，但贫困人口总量仍较大,2015年全州农村贫困人口仍有7.4万人、贫困村606个。二是连片特困区域面广、脱贫难度大。我州贫困人口主要分布在自然条件恶劣、交通不便、基础设施落后的高半山区、边远牧区和大骨节病区，脱贫难度更大、扶贫成本更高。高半山区、边远牧区等特殊困难区域的基础设施差，极大制约了特色产业的发展；全州606个贫困村中，农牧民人均纯收入低于4736元贫困线的高半山村和边远牧村就有428个，低于2000元的村有24个，最低村收入仅为1016元。三是村级集体经济薄弱。据调查，截至2014年全州村集体经济组织有经营收益的村共94个，仅占全州行政村的6.95%。其中，100万元以上的村1个，50-100万元的村共4个，10-50万元村12个，5-10万元村10个，5万元以下的村共67个；而村集体经济组织无经营收益的“空壳”村达1261个，占93.05%。四是贫困发生率和返贫率高。全州扶贫对象大多分布在自然条件严酷、社会发育程度低、基础设施落后的高半山区、边远牧区、大骨节病区、地质灾害频发区，贫困户居住分散化、边远化特点明显，受自然灾害、地方病等影响，贫、病等致贫因素相互交织，贫困发生率、返贫率极高。2013年，受“7.10”特大泥石流灾害影响，汶川等重灾县有近2.16截至2014年底，全州贫困发生率仍高达15.7%。万人返贫。此外，我州仍有大骨节病患者4万多人，脱贫难度极大。五是基础设施建设滞后。近年来，通过扶贫开发、灾后重建、扶贫开发与综合防治大骨节病试点等项目的实施，一些贫困地区基础设施逐步得到改善，但整体仍很滞后，还有部分自然村寨靠天吃饭的局面没有根本改变，农村扶贫对象的幸福指数还不高。六是扶贫对象增收难。近年来贫困地区农牧民收入有了较快增长，但持续稳定增收的渠道仍然不宽，发展后劲不足，尤其是贫病地区、高半山区、边远牧区、地质灾害频发区脱贫致富缺乏产业支撑，农民工素质不高技能不强，就业创业渠道不多，劳务收入不高。
（二）扶贫项目资金整合操作难度大
由于体制的原因，扶贫资金存在来源渠道多、管理部门多、资金较分散，与其他部门管理的专项资金建设内容相互交叉的情况，难以形成合力。目前，扶贫资金有扶贫办、发改局、民宗局和财政局等部门管理，来源渠道分散，各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重。同时，扶贫资金项目与交通、水利、林业、农业综合开发、本级支农等专项资金项目在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉，造成政出多门、多头管理，不可避免地出现同一项目在不同年度申报、在不同部门申报，同一项目分解成多个项目申报的现象，使各渠道下达的资金难以有效捆绑整合使用，责任不清、投资效果不佳。面对脱贫成本高,扶贫开发进入了啃“硬骨头”的严峻形势，通过把扶贫项目资金进行整合，最大化地发挥扶贫资金的效益，是扶贫工作中急需解决的问题。整合扶贫项目资金很复杂，真正操作起来有较大的难度，尤其是移民搬迁安置涉及的易地搬迁、藏区新居、地灾搬迁等补助标准不统一，基层难以整合。
（三）部分项目资金下达晚，造成项目跨年实施 受阿坝州高原气候影响，省下达资金时间与我州项目适宜施工期时间有错位，造成项目跨年工程，报帐进度缓慢、资金滞留现象时有发生。
（四）扶贫投入标准和生态补偿标准偏低
在新阶段扶贫开发中，无论是新村扶贫工程、产业化扶贫工程、村道扶贫工程还是劳务扶贫工程，投入标准都偏低，均未充分考虑我州特殊的地理环境、气候特征、生存环境、建设成本高于内地的实际情况，致使全州扶贫开发处于低水平、低层次状况，综合效益难以发挥。比如全省整村推进扶贫资金投入标准均为每村100万元，未充分考虑到边远高海拔地区与平原丘陵地区的差异。国家“十三五”规划纲要提出加快建立生态补偿机制，目前在实施过程中表现出来的最大现实问题是生态补偿的标准确定得太低。生态区大多数属于经济落后地区，提高生态补偿标准可以增加这些地区农牧民的收入，是扶贫非常直接的措施和途径。生态区的农牧民为生态涵养作出了贡献，政府给予必要补偿是应该的。同时，提高生态补偿标准、扩大生态补偿范围有利于调动生态区农牧民保护森林、草场、湿地等生态区域的积极性，对生态保护会起到重要的促进作用。
（五）大骨节病患者后续生存和发展面临资金困难 由于大骨节病的病因至今未明，不可逆转，综合防控具有艰巨性和长期性的特点，试点取得的成果仅仅是阶段性的，全州10多万名病区群众和4万余名大骨节病患者仍然需要国家长期的扶持和帮助。试点工作结束后，涉及的更换粮食、社会保障、卫生防治、产业培育等项目全部停止，4万余名大骨节病患者由于丧失或部分丧失劳动能力，其今后的生存和发展将受到严重挑战。
三、阿坝州有效管理和使用扶贫资金的对策建议
（一）强化扶贫资金管理
严格执行扶贫资金项目监管联席会议制度，加强扶贫资金监管力度，成员单位定期召开联席会议，定期开展专项检查，对扶贫资金监管工作实行分工责任制，形成合力。一是建立项目资金管理责任制。扶贫资金建设项目实行县级管理制度，坚持资金跟着项目走、项目跟着规划走的分配管理原则，统筹兼顾、整合资源、突出重点、分类实施。州扶贫领导小组负责制定年度计划方案，根据计划方案审定各县的任务量及年度实施方案并下达资金。进一步明确州、县、乡、村责任，实行项目、资金管理部门和项目实施单位法人代表责任制。二是建立资金使用公示制。按照公开、公平、公正的原则，利用报刊、电视、网络等媒体，对资金的分配和使用进行公告、公示，在项目实施地对具体项目实行张榜公布。对农户的实物或现金补助必须实行直接发放，杜绝代领，自觉接受社会和群众监督。三是建立资金管理专账核算制。严格按照国家、省资金管理办法和有关资金管理规定，对项目资金实行专账管理、专账核算、专款专用、封闭运行，努力提高资金使用效益。四是实行资金管理报账制。资金实行财政报账制管理，做到资金安排到项目、日常管理到项目、支出核算到项目，按项目建设进度核拨资金，确保资金及时足额到位。对投资大、技术复杂的项目，要按照招投标法实行招投标，对需要政府采购的物资，要按照采购法有关规定实行政府采购。五是实行资金管理审计制。每一单项工程完工后，相关审计部门应及时会同财政、纪检、监察部门对资金使用情况进行审计。对转移、挪用、拖欠、挤占、贪污等违纪违法行为，要严肃查处，并追究相关责任人的责任。六是实行资金检查验收制。年度计划完成后，上级有关部门要按项目实施方案组织检查验收，进行绩效评估。对擅自改变资金项目实施方案，不按规定用途使用资金，不履行公告公示程序，项目实施效果明显低于规划预期的要给予通报，并调整次年项目计划。
（二）加大扶贫资金投入力度
基础设施薄弱仍然是制约阿坝州脱贫奔康的最大瓶颈，全州还需建设通组入户路8110公里、牧道近2000公里。希望国家和省考虑到阿坝州财政拮据、贫困群众程度深、基础设施薄弱的实际，加大对我州扶贫开发资金投入力度，特别是要争取国家加大对通组入户、牧道建设的资金投入力度，明确以上道路建设的承接单位和建设标准；建议对我州高半山及边远牧区设立每年资金为1亿元左右的“两区”扶贫专项基金，用于两区域的基础设施、公共服务和产业培育。州、县应建立财政扶贫资金稳定增长机制,逐步加大财政专项扶贫资金投入，提高扶贫支出占一般公共预算支出的比重，在本级地方公共财政收入中安排比例不低于上年度本级地方公共财政收入0.5%的财政专项扶贫资金，县级财政要从财政预算中安排农村扶贫开发项目资金总额的1%至2%作为农村扶贫开发项目管理费，专门用于扶贫规划编制、项目评审、人员培训、检查验收、成果宣传、档案管理、项目公告公示、报账管理等方面的经费开支。
（三）提高扶贫投入标准，健全生态补偿机制 阿坝州现有的扶贫项目建设资金标准未考虑高寒、边远地区的实际成本，全省按同一个标准配置资金，未体现高寒、边远地区的差异性。要积极争取国家考虑到高寒、高海拔民族地区项目建设成本高的实际，提高高寒、边远地区的扶贫项目建设标准。建议在委托相关研究机构开展边远高海拔地区扶贫工程建设成本调查研究，形成平原丘陵地区与边远高海拔地区扶贫建设成本差异成果的基础上，请求按照各地区实际情况，差异确定扶贫投入标准，落实相应资金，将整村推进每村100万专项扶贫资金标准提高到每村300万元。阿坝州属国家、省重点生态功能区，但现有的生态补偿政策与我州主体功能区的定位不匹配。要积极争取国家生态保护政策，建立湿地保护、流域水生态等横向补偿机制，并逐步提高补偿标准，实施月人均600元-800元的生活补贴，并为其购买保险，让农牧民长期从事生态保护，解决生态保护、劳动力不足的问题，从政策上让其彻底脱贫；建立与长江、黄河下游地区生态保护分享机制，让其从税收中按2%的标准，通过转移支付的方式补偿给上游生态保护地区，用于生态保护，探索碳汇交易，为中央政府减轻财政压力，实现多元、循环发展；建立农牧民直接参与生态工程建设的机制，支持我州“十三五“期间”开发生态保护公益性岗位1万名，让有意愿、有能力的贫困群众就地转化为生态保护员。
（四）实施简政放权政策，整合涉农资金
积极争取上级部门对扶贫资金实行差别化管理，根据高寒、边远地区实际及时下达项目资金，切实解决部分项目成为跨年工程的问题。加强财政扶贫资金与其他部门专项资金的整合，将有限的财政扶贫资金与本级交通、水利、城建、农业综合开发、支农专款中具有相同建设内容的项目资金进行有机整合，统筹规划，由州级“切块”下达，发挥资金捆绑效益，杜绝“撒花椒面”的行为，从体制、机制上避免造成资金的损失浪费，参照我省责任、权力、资金、任务“四到县”制度，扶贫项目审批权原则上下放到县，并以县为单位、以扶贫开发规划和重大扶贫项目为平台，由县一级政府或县扶贫领导小组负责整合扶贫和相关涉农资金，消除扶贫资金过于分散的弊端，实现相关资金“五指并拢”促扶贫的拳头效力，使县级政府成为高半山及边远牧场经济社会发展的实施主体、责任主体，州级政府承担监督责任。
(五)建立综合防治大骨节病长效机制
积极争取国务院和省委、省政府支持在我州建立以更换粮食、社会保障、卫生防治、产业培育为重点的综合防治大骨节病长效机制，持续加大扶持资金的投入，确保全州10万余大骨节病区群众和4万余名大骨节病患者的长期生存和发展，进一步巩固深化大骨节病综合防治成果，促进病区经济社会全面发展，尽快实现病区群众脱贫致富。坚持各级政府在领导、政策、规划、项目、资金和社会动员等方面的主导作用，努力提高管理和服务水平。在资金使用上，坚持渠道不乱，用途不变，集中使用。按照《阿坝州建立扶贫开发和综合防治大骨节病试点长效机制工作方案》规划，“十三五”期间预计投入9.7364亿元，在全州精准识别出的167个贫困病区村继续加大对贫病地区财力、物力、人力和干部精力的投入，按照“先易后难”的原则，集中资金在“十三五”期间培育提升支柱产业，建设养殖业基地、种植业基地、农畜产品核心基地、贫病区专合组织、龙头企业、特色农业品牌、乡村旅游产业基础设施等项目，继续给大骨节病现症患者进行对症治疗医疗补助，为大骨节病患者分类实施集中供养、农村低保、医疗救助，使贫病群众最关心、最直接、最现实的困难和问题得到有效解决。
课题负责人：温世全
课题组成员：邬号令 朱光燕
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