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2011—2012学年第二学期 《 财政学 》课程论文
关于我国财政转移支付制度的研究
一、引言
我国财政转移支付最主要的目标是基本公共服务均等化，均等化的基本公共服务范围和服务水平应与我国经济发展水平相适应，影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，影响人们起点公平的公共服务应达到较高水平。我国应建立以纵向为主、纵横交错的转移支付模式，转移支付方式要根据转移支付目标而定。我国目前转移支付效果不太理想，改革的方向是：以一般性转移支付为主，完善标准支出计算指标体系；制定专项转移支付分配指标体系；取消税收返还。
1、概念
财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。
转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。
2、形式
转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。
3、原则
规范转移支付制度的原则是：公平原则、效率原则和法治原则。
在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的工作，1994年实行分税制体制改革后才从西方引进了转移支付的概念。我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。根据IMF《政府财政统计手册》中的支出分析框架，政府转移支付有两个层次，一是国际间的转移支付，包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费；二是国内的转移支付，既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等，又有政府对国有企业提供的补贴，还有政府间的财政资金的转移。一般我们称的财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。在西方国家，财政支出的重要分类就是分购买支出和转移支出。
二、我国财政转移支付制度的现状与问题
我国目前仍实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是既得利益调整的力度过大，困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现；五是基础性数据统计、收集有很大难度。
我国财政转移支付制度存在双向的资金往来关系，不仅包括上级对下级的拨款，而且包括下级政府对上级政府的缴款。主要有以下几项内容：1）.体制补助或上解2）.税收返还3）.专项拨款。我国转移支付制度的现状及其存在许多问题。
第一、转移支付的规模偏小。目前，我国实行的是小财政大金融的策略，受其影响我国的财政收入能力也就非常小。我国的财政收入占GNP的比重不到11%，不足发达国家平均的1/3。受财政能力的限制，中央政府也就无法拿出足够的资金用于转移支付，而与之同时，我国的地区间经济发展极不平衡。为了平衡地区经济发展，加大中央宏观调控力度，就需要有一较大的转移支付规模。但我国目前的转移支付制度却无法达到这一规模。
第二、转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法，带有相当大的随意性。由于历史原因，分税体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解，它们的设置主要是为了照顾原有的既得利益，而根本未能体现出财均等化目标。而同时占转移支付绝大总分的税收返还也是采用基数法规定，并且只与增值税和消费税等两税挂钩，不但根本没有解决原有财力也都带有很大的随性，未采用统一规范的科学方法。
第三、各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制。中央对地方转移支付的总体目标不明确。各种转移支付形式之间各自为政，导致收入上解地区有时恰恰又是专项拨款获得较多的地区，使得转移支付实际上变得毫无效果。同时转移支付的管理分散，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱。
三、解决我国财政转移支付制度存在问题的对策
（一）完善我国转移支付制度的内部条件
1）、我国完善转移支付制度的国情基础
1、我国政府职能范围和承担事权的特殊性。首先，与实行联邦制的国家相比，中央政府的职权要比地方政府大得多，加之我国人口众多，地域辽阔，更要强调中央集权领导。其次，我国是社会主义国家，既承担社会公共事业的管理，还要承担国有资产管理的任务，既政府兼有行政管理职能、经济管理职能以及国有资产管理职能，为了确保政府充分发挥各项职能，必须保证具有充分的财力以使政府的各项方针政策得以顺利实施。
2、我国地区发展的不平衡特点。我国作为一个多民族的国家，各地区自然差异很大，经济发展水平很不均衡，公共服务水平也有很大差距，因此缓解地区差异尤其是增加对中西部的财政支持，是对转移支付制度提出的现实需要。
3、我国尚属不发达国家，财政收入的有限性制约着转移支付的可动用资金。近几年我国的经济实力虽有增长，基本上解决了12亿人口的温饱问题，但由于人口基数大，工业化程度较低等原因，我国的人均财政均属于低收入国家，从国际比较中看出，我国财政规模较小，从两个比重分析，财政收入占GNP的比重平均只相当于世界水平的1/3，中央财政收入占总收入的比重1990年以来占40%，与世界上大多数国家的60%相差甚远，财政收入水平的低下导致我国连年赤字，严重影响财政职能作用的发挥，长此以往，将会限制转移支付的作用。
4、地方政府既得利益刚性较强，调整难度大。现阶段，地方政府负责着地方社会的管理，承办地方公共事业、地方社会保障、地方社会福利和地方社会发展等多项职能，同时兼有辖区内相当宠大的国有资产所有者职能。这样的双重职往使地方政府成为该行政辖区的公共利益主体
（二）、完善我国转移支付制度的外部条件
完善转移支付制度不仅是财政本身的问题，它离不开必要的财政支持和经济体制支持，否则，只能空谈转移支付。针对我国财力不能界限界定不清等情况，完善转移支付制度就应从此入手，尽量给转移支付的完善创造适宜的政治经济环境。
1、挖掘财源，适应提高“两个比重”。一是加强税收征管，堵塞偷税逃税的漏没事；二是加快国有企业改革，改变目前国有企业经济效益差的现状，将企业真正推向市场，提高企 2 业经济效益，从根本上培植财源；三是将分散于地方的预算外资金纳入预算内管理。如果这一转移顺利完成，我国将增加一笔相当可观的财力。
2、科学划分事权是建立科学、规范的转移支付制度的前提条件。加快政府部门的改革，减少政府对企业的干预，将主要精力放到公共服务上来。在事权的具体划分上应遵循以下原则：统一领导、分级管理；财权与事权相对应，一级事权必须有一级财权作保证，分清中央政府与地方政府的职能，负责各级经济发展所需的支出。
（三）、完善现有的转移支付模式，实行以纵向为主，横纵交错的转移支付模式。
政府之间的转移支付就其实质来说，是各地区间横向的财力再分配关系，即经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济发展较落后的地区。我国长期以来一直采取的是单一的自上而下的纵向财政平衡，即上级政府通过特定的财政体制把各地区创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平衡状况和实施宏观政策的需要，将集中起来的财政收入不等地分配给各地区，以此实现各地区间的财力配制的相互均等。理论上来说，这种转移支付制度是比较公平的，但是由于我国的转移支付制度缺乏必法律规范，透明度较低，稳定性差。我国应将现有的单一纵向转移模式改变为纵向为主，纵横交错的模式。
（四）、适度提高转移支付资金的规模。
转移支付的规模一方面取决于中央政府的财政收入总体规模，另一方面也取决于各地区之间的经济发展水平的不均衡性。目前，考虑到我国财政“两个比重”较代以及地区经济发展不均衡的特点，改革的重点就要放在提高财政收入以及动作转移支付制度来平衡地区间经济发展差异上。
（五）、在转移支付的资金安排上要以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。
参照国际惯例立足我国国情，在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，我国目前的转移支付应以一般性补助为主，专项补助为辅。因为，性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支需要。因此，性转移支付更能体现公平。专项转移支付则不同，它规定了转移支付资金的使用方向，有的还附带一些条件，下级政府只能在规定基础上中使用转移支付资金，因此，专项转移支付更能体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，更有效配置资源，保证经济高效运行，更能体现效率原则。
（六）、强化转移支付的法制管理，是完善转移方向的重要保证。
必须加强转移支付的立法工作。转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程。只有以法律形式加以规范才能更好地其调控作用。我们可以形式将转移支付的原则、形式、目标等规定下来，同时编制转移支付预算，建立完善的预算司法程序，经人大批准后执行。其次，设立专机构负责转移支付工作。就我国国情而言，应建立一个专门委员会，隶属于全国人大财经委员会，委员会的重点放在技术问题的解决上，如制定客观的测算方法，审查、研究转移支付的规模，监督制约转移支付的使用。
四、完善政府转移支付制度的建议
在转移支付的目标选择上，要因支付对象的不同和经济社会发展阶段的不同选择不同的政策目标。从现实情况看，当前时期，我国建立规范科学的转移支付制度的目标，应以纵向平衡为主并与均等化相结合。在税制结构没有大的变动的情况下，仅靠乡镇政府自身，并不能完全改变乡镇财政困境的局面，中央财政有必要通过转移支付，给予地方政府适当的财力支持，因此纵向平衡是首当其冲的目标。随着社会经济的发展，人们对公共产品的需求越来越旺盛，而由于我国国土面积广大、地理环境与经济发展程度落差大，均等化目标也应该是政府的必然选择。
（一）规范纵向转移支付1.建立规模适度、稳定可靠的转移支付基金。为转移支付建立稳定的资金来源，有利于改变目前转移支付资金结构，改变非均等化资金占主体的状况，形成稳定的转移支付制度。许多国家规定某些税种收入用作中央对地方的转移支付，使其具有“专税专用”的性质。我国应该借鉴发达国家的经验，为转移支付建立稳定的资金来源。首先，各级政府要建立本级转移支付基金，此基金原则上由本级财政在年初预算中足额安排，专款专用。
2.缩减专项转移支付规模，增加一般转移支付。与专项转移支付相比，一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的补充，下级政府对之拥有较大的使用自主权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要，因而更能体现公平原则，计算方法也更科学，可以降低人为因素的干扰，避免了专项转移支付的随意性。我国目前专项转移支付范围过宽，许多专项资金的支配使用缺乏事权依据，费用分摊标准和专项资金在各地之间分配也缺乏严格的制度约束。因此，应该压缩专项转移支付规模，大幅度增加一般转移支付，建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系。一般性转移支付，一方面平衡财政收入，一方面均等各县乡的公共产品供给；至于专项转移支付，则作为中央和省调控县乡经济发展、解决特殊情况的工具。3.对一般转移支付，舍弃“基数法”，改用“因素法”。基数法弱化了转移支付的均等化功能，导致“富者越富，穷者越穷”。因此，应当舍弃“基数法”，改用“因素法”，可以采用国际通行的测算核定公式：
对地方的一般转移支付=（该地方政府的标准支出-该地方政府的标准收入-该地方政府得到的其他转移支付）×调整系数数额；
计算结果为负数，就是该地区财政实力较强，不需要转移支付拨款。
（二）建立横向转移支付
社会公平是公共财政的主要目的，也是转移支付的最终目标。社会公平，不仅是指个人收入分配方面的公平，而且包括在享受政府提供的义务教育、社会保障等公共产品方面的平等权利。而仅靠本地财力和纵向转移支付，不发达地区仍然很难达到公共产品提供均等化的目标，这就要以横向转移支付为补充。通过横向转移支付，可以实现地区间相互支持，协调发展，共同富裕，从而在全国范围内盘活均衡机制，使不同地区间公共产品提供大致均等，从而最终实现社会公平的战略目标。
纵观世界各国，经济状况、国体形式、政权组织形式以及集权和分权的程度各有不同，各国的转移支付模式也随之有所不同，但大体都能够体现均等化的意图，实现社会公平的目标。根据我国国情，目前比较具有现实可操作性的是，在纵向转移支付间接实现横向财力转移的基础上，借鉴纵向转移支付的标准，在省、市级实现其管辖范围内的各地区间的横向转移支付，帮助不发达地区实现公共产品均等化的目标。
（三）强化转移支付资金管理全国人大或国务院制定专门的《政府转移支付法（条例）》，对转移支付的目标、原则、形式、资金的用途等等以法律法规的形式予以规定；要使转移支付和各级政府的预算同步，从而把转移支付纳入各级预算，实行预算管理，其项目要详细列出，并对社会公开，接受社会监督；改变中央转移支付多头管理的情况，将分散在各部门的转移支付管理职能归并，交给一个专门的中央转移支付管理机构行使管理职能；各级财政对下级政府的转移支付引入惩罚激励机制和有偿使用机制，充分调动下级政府开源节流的积极性，消除下级政府对财政补贴的依赖性，增强其财政自求平衡的能力。
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