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多规合一——我们要怎么做
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尹雪梦
12城市规划
国土资源与旅游学院
摘要 近年来，“三规合一”，“四规叠合”等最后派生出的“多规合一”，逐渐成为城市规划研究与实践领域的热点。最深层次的背景是从十八大以来，推进新型城镇化的持续推进和全面深化改革的不实，不断影响着国家的规划体系的变革。2013年中央城镇化工作会议提出“一张蓝图干到底”。2014年初，国务院正式颁发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中明确指出，“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。2014年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合启动了市县规划“多规合一”试点工作。《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（发改规划[2014]1971号）》提出开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。
与此相呼应的是，近些年全国各地纷纷根据自身在规划实施中存在的需要，开展了各式各样的三规合一或多规合一实践工作。其中以上海、重庆、武汉、广州、河源、云浮等城市的实践较为突出。关于多规合一的理论探讨有很多，正式发表的论文也以指数增长。规划师们也热衷于对这一话题的探讨。但是作为规划师本身这一群体来说，多规合一对我们或者是当今的规划师们是有怎样的的启示和要求是什么？
对我来说思考主要有一下四点：第一，多规合一要怎么合？以往的两规合一、三规合一、四规叠合等上海，深圳，广州，重庆等都积极地在尝试、探索，但客观的讲，影响并不大。至于“多规合一”和其他规划的关系，是不是用一个规划把三规、四规合在一起就可以了，理论上是可能的，但事实上是不太可能、不太容易的。那么就涉及到这个“多规合一”，多出来的这个“一”和其他规划是什么样的关系。有些地方的规划过多、过滥，搞了那么多规划却没有很好地解决实际问题。地方政府对规划，尤其是空间规划的实际管控能力并不强，已经在说这个问题了，现在又冒出一个规划，那这不是在做加法么，这是很大一个悖论。这1和2、3、4、和其他规划到底是一个什么样的关系，这个是我们要重点去讨论、去研究的。第二，多规有谁来做？据目前了解的一些情况，在市县层面，“多规合一”的牵头组织多是市政府或者“多规合一”工作小组等等。这个很好理解，不管哪个部门如何强势，真正在协调各个区县、各个乡镇、各个部门的时候，它的综合协调能力总是有限的。各地基本都是这样的情况，所以在市级层面，怎样去搭建这样一个构架去领导这个工作是必要的，逃不开的。即便有这样一个领导小组，具体在牵头组织的时候往往还是一个部门去做，那么像发改、住建、国土、环保等都在考虑之列。如果现在强调“多规合一”，如果把“经、城、土、环”各个规划都融进来的话，那么单靠以往规划院做城市总体规划的技术力量，还是有些不足的，那么在多专业的协调合作上还是很有必要要针对各方面相应的加强。第三，要做些什么？首先就是规划期限一定要统一。各种规划近期、远期什么的都不样，合一必需先统一规划期限。然后就是编制内容，以往的两，三，四都是在城规和土地以及协调方面下功夫。具体多规合一的内容，在深浅上一定要掌控好，过深，完成不了，过浅，起不了控制引导的作用。第四，就是有谁来批？这个合一是以什么形式存在，法定还是非法定呢？如果是法定的，那又有谁来批呢？如果把这个“多规合一”放在上级政府或地方政府来批的话，那么另外几个规划经、城、土、环由谁来批？一场创新，一场改革，实施起来并不是想象的那么简单，尤其是涉及到政治层面的。
对于规划师的要求我大概有五点体会：首先，多规合一的出现：对传统规划模式的反思。从本质上来说，我们一定要认清楚多规合一出现的原因，就是因为现有的这些规划它在内涵和外延有重叠，那么在实施上产生一定冲突。而多规合一它本身就是对传统规划模式的一种修正，或者叫纠偏。像各类传统规划，实际上也是通过这些规划相应的立法，包括各类规划的具体编制办法，由规划师编制出来并且得到审批的。那么这样一种规划为什么还会出现问题，我们一定思考背后存在的根本性的原因，我们才能知道现有这些规划它如何进行一种协同。
其次，多规合一需要从地方实际需要出发，通过多元化的解决策略，构筑开放的体系。从实践上来看，通过和地方政府座谈以及一些项目可以发现，多规合一的出现，完全是目标导向型的。就是说地方政府作为规划实施部门，在工作中发现了一些问题。比如一些城市做的土规和城规的图斑比对，是因为其建设部门和国土部门在具体规划中发现了有这样的问题迫切需要解决。那么从国家的角度来看，有自上而下的政策因素，更多的会联系到具体业务上。地方政府的诉求是更多样的。在这样一种规划背景下，多规合一并没有一个立法来指导，也没有一个全国统一的规划编制办法。实质上大家都在摸索之中。规划师如果要做具体的某一个地方的多规合一规划，也需要构建一种开放性的体系，在这种动态过程中不断摸索。所以多规合一规划的编制需要一种多元化的解决策略，就是说没有一种固定的模式。
第三点是规划师需要对市场前景进行理性的展望。从规划编制的市场的前景来说，多规合一规划是一种新兴业务，但是最后会不会成为各大规划院的一块主体业务？现在有些多规合一的信息平台，试图在今后所有的规划数据自动在系统里进行捏合，不会产生冲突。如果这样的话，是不是今后还会继续有多规合一的必要？另一方面，如果规划的这种编制以及这种实施的体质机制有所变化，今后是不是还会有像今天这种多规合一的规划？这个都需要我们进行深入思考，来进而对行业趋势有一个深入的把握。
第四点是规划师需要在多规合一的热议下对其进行冷思考。多规合一现在看上去非常火，但我们一定保持一种冷静、有理性思考。因为我们作为规划编制工作者，长期以来有一种宏伟式蓝图这种工具性的思路，就一定是做出一种蓝图，一定要让它落地，但是为什么规划没有落地，背后就是很多国家管理体系的问题。从多规合一的诸多案例来看，其编制与实施都有鲜明的地方性的特点。特别是在规划领域，纵观全球，规划都没有一个放之四海皆准的标准。那如果说规划界有放之四海皆准的标准，那就说国内外专家都认可的一句话，就是“规划是政治（planning is politics）”。规划本身不是一个技术工种，而是一种社会治理途径。我们一定要把多规合一放在整个国家治理体系现代化进程中来看，其构成要素有前端后端，有不同层次的内涵和外延。在这种背景下，尤其需要联系到我国存量规划的发展趋势的核心，规划的精细化管理。精细化管理的基础一是基于海量数据，二是基于现有的各类规划资料。如何通过多规合一的手段实现存量规划下城市发展精细化管理，这是今后管理发展的思路。
最后联系到规划师本身，我们迫切需要考虑，在这一领域我们要有什么样的知识储备和实践能力。第一点是技术。现在有很多新型技术不断涌现，规划师应合理应对，不一定要掌握各种新技术，但一定要了解技术发展的方向，一定要了解行业的前沿趋势。第二点是理念，特别是需要联系到国家治理能力。规划师不止是画图，一定要懂整个政治背后运作的模式。如果规划师只局限于规划编制本身那一小块知识，编出来的规划一定是闭门造车的结果，完全不具备可实施性。第三点是对市场和行业的认知。多规合一是一种非法定规划，没有资质要求。那么在这样的前提下，规划师一定要思考自己有什么核心行业竞争力。如果数据处理或信息咨询公司掌握了相关技术手段，又掌握了规划的编制方法，还能嵌入各种新的理念，那么传统规划院应该在这个业务领域如何应对？ 这个问题没有现成的答案，但是却是关系到行业发展前景的一个重要问题。
总之，多规合一是对现有规划体系的一个全面的、综合的协调。我们以及规划师需要跳出现有编制规划的知识结构的小圈子，以更开阔的视野去看问题，从而把握住该业务的发展方向，并动态的培养自身的核心竞争力。
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