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以机制创新推进农村财政管理
----以监利县为例浅谈农村财政的管理
肖基阶
农村财政管理工作，事关农村经济发展和基层政权建设，对构建和谐社会，促进社会主义新农村建设具有至关重要的作用。税费改革后，农村财政管理工作在职能定位和工作内容上实现了“三个转变”,即由 “征管型”向 “服务型”转变，由 “收入型”向 “收支并重型”转变，由“单纯业务型”向 “综合协调型”转变。在新的形势下，如何更好地履行职能，加强管理，为地方经济和社会发展服好务？近日，我们从体制创新上入手，对新时期农村财政管理工作进行了对策调研。
一、创新管理体制，实行财务科学管理
面对农村财政管理“三个转变”的新形势，需要适应免除农业税后的新形势，把农村财政管理的工作重心转移到乡镇财政收支监管、涉农补助资金管理以及面向农民的服务上来。2006年来，湖北省监利县全面推行乡财乡管模式，乡镇财政统一由乡镇政府管理。运行的实践证明，这种体制不利于财政的管理和监督，一段时间乡镇财政缺乏有效的监管，曾存在预算失控、收支无序、政策难落实等问题，体制不顺成为制约农村财政管理的最大障碍。为了解决这个问题，该县首先对农村财政管理体制进行了改革。
1、实行乡财县管制度。建立“乡财县管”的管理体制，按照“统一领导，分级管理，财权与事权相统一，责权利相结合”和“收入上缴，支出包干，超支不补，结余留用，自求平衡”的原则，将原乡镇级所有收入全部划作县级收入、乡镇所有支出由县级按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。同时，建立“分级负担，共同消化，以奖代补”消化赤字办法，帮助乡镇消赤减债。
2、实行村财乡管制度。税费改革后，村级与乡镇财政的业务量加大，联系
紧密，村级主要收入来源的核算都必须和财政共同协作才能完成，如支农资金的拔付、财政补助支出等。把村级财务纳入财政管理，让财政对村级收支活动进行事前事中事后全过程监督，才能从源头上治理村级财务管理混乱，维护财经秩序。在管理方法上要在村民自治框架内和资金所有权不变的前提下，实行“村级资金、村级帐务双代管”的办法，从制度和机制上规范村级财务活动。
3、实行补贴直达制度。近几年，国家加大了对农民直接补贴的力度，涉及领域越来广、数额越来越大。为解决一些地方涉农补贴发放不到位，不按规定发放等问题，监利县创新资金管理和发放模式，通过实施涉农补贴“一卡式”直达农户，财政干部直接包村包户上门送卡及外出农户补贴卡由乡镇便民服务中心发放等方法，使党和国家的惠农政策、涉农补贴原原本本、不折不扣的落到了实处。
二、创新运行机制，增强资金调控功能
随着公共财政的建立, 财政收支结构的调整，农村财政职能发生了重大变化。在新的形势下，原有的农村财政管理职能已不能适应农村经济发展的需要，存在征收功能退化、监管力度弱化、服务观念淡化、专业人才老化等诸多现实问题，农村财政管理走在了一个新的历史拐点。如何解决这些问题？监利县从创新财政运行机制入手，强化农村财政统管理职能政府收支职能，实现了运行机制再造。
1、预算实行统编。预算是财政管理的龙头，把推行预算统编作为深化农村财政管理制度改革的重点，以零基预算为基础，以综合预算为主线，以部门预算为形式，推进严格的乡镇预算制度。通过实行预算统编，对乡镇财政实行规模控制、结构管理，并为乡镇财政收支活动实行源头控管奠定了坚实的基础。
2、账户实行统设。在乡镇全面推行行政事业经费财政统管，将乡镇财政收支纳入县级财政预算，并实行国库集中收付，取消各个单位在乡镇金融机构的账
户，由县（市）国库收付机构在各乡镇金融机构统一开设乡镇财政收支结算专户，实行收入统管、资金统拨、集中核算，对乡镇财政收支活动实行全面控管，有效遏制了乡镇财政收支混乱无序的状况。
3、支出实行统付。基层财政所有非税收入纳入预算内管理，支出由县级财政按预算予以拨付，对超年度预算部分收入由乡镇自主安排，县级财政监督使用。从2009年开始，对所有财政收支基本实行了国库集中收付。除乡镇干部工资外，其他财政供养人员的工资全部实行了工资由财政统发，并直接支付到个人账户。所有项目资金全部实行专款专用、封闭运行的管理模式。由项目单位负责施工进度与质量，由财政部门直接支付资金，直达最终用款单位（人）。对支付到个人的专款，也采取资金直达享受对象个人账户的办法。
4、采购实行统办。对纳入政府采购的商品购置、工程建设等，先由基层财政提出采购申请，县农村财政管理局审核后，正式进入政府采购程序。在采购范围上，将过去单纯的服务类延伸到工程类、货物类，对各类使用财政性资金的工程、设备和货物都实行政府采购。
5、票据实行统管。对原有行政性事业收费票据全面清理核销，统一下发县农村财政管理局票据，按照“限量供应、票款同行”的原则进行管理。通过实行票据统管，较好堵塞了部门乱收乱罚、坐收坐支的漏洞。
三、创新监督机制，抓好资金全程监控
搞好资金监督是财政部门的一项重要职能，很多资金下去了，由于监管薄弱，使用效果不是很理想。目前，各级财政系统和有关主管部门安排的支农项目资金日益增加，如水利、林业、农业、扶贫等等，分属各个部门，资金分散，多头管理，乡镇财政很难参与监管，往往是看得见却管不着，导致很多项目资金有利于乡镇财政监督之外，截留、挪用、挤占、滞拨专项资金的问题还在一定范围存在。
为了保证财政资金和惠农资金的使用安全，需要发挥基层财政就地管理的优势，管好涉农资金，提高财政资金的使用效益。
1、全过程监督财政资金。推行监督管理跟着财政资金的流向走，注重资金使用全程监控的机制建设，督促和指导资金使用部门建立健全符合财政资金管理原则和要求的内控制度，强化财政资金使用管理，提高财政资金的高效运转。针对一段时间内来财政支农资金投入过于分散导致效益不高的现象，监利县在农村财政资金使用上采取了三个全公开：一是财政资金的分配办法、分配结果及资金使用全公开；二是财政资金事前、事中和事后监督检查全公开；三是财政资金项目审计、责任审计全公开。这样，有效提高了财政支农资金使用的合法性、规范性和有效性。
2、全方位监督惠农资金。当前，惠农政策资金主要包括四类，即粮食直补等直接补贴农民的农业生产性资金，农村新型合作医疗补助等直接补贴农民的社会保障资金，乡村道路建设等农村公共项目和公益事业“以奖代补”资金，家电下乡等国家拉动内需的项目资金。对于惠农政策资金的发放，监利县采取了三项措施予以监管。一是资金信息公开透明。统一填制发放补贴政策监督卡，广大农户通过监督卡对自身享受的各项补贴政策、依据、项目、标准、发放金额、时间和经办人等心中有数。二是资金发放封闭运行。根据补贴资金指标，按照“财政—银行—个人”的模式，将各类补贴资金直接发到农民手中。三是资金使用社会监督。对惠农补贴资金管理使用实行人大代表、政协委员民主监督、网络电话社会监督、纪检审计纪律监督等形式，通过多层次、多方位、多形式的监督，有效地保障了补贴资金渠道畅通、运行规范、农民受益。
四、创新服务机制，促进经济全面发展
随着职能的转型，乡镇财政所的工作重点逐步由财税征管转向服务“三农”，农村财政管理要创新工作方法，突出做好服务文章。
1、服务基层群众。完善村级财务“双代管”和“村账站审”，规范农村财务管理。创新工作方式方法，开展包村联户活动，基层财政员面对面搞好惠农政策宣传，确保做到阳光操作、公开透明。走村串户落实法发放惠农补贴，切实将各项惠农资金及时、准确发放到农民手中。大力推行”一站式”、“一卡通”等行之有效的形式，为农民减少往返时间，为涉农补贴发放等工作减小政策落实成本。
2、服务经济发展。农村税费改革以后，县乡主体税种消失，收入日趋减少，县乡财政困难的状况加剧。农村财政管理职能由过去的税收征管逐步转向服务地方经济发展上来。在项目争取上，千方百计争取更多的财政项目投资，培植短平快税源。在投入重点上，把发展工业、推进农业产业化作为壮大农村财源的重要工作。在政策激励上，按照“谁发展、谁受益，发展快、多受益”和“下管一级、综合奖励”的原则，尽快建立增动力、强活力的奖励机制，变“要我增收”为“我要增收”。同时，通过积极争取上级支持，巧打“农业大县”和“粮食大县”两张牌，重点支持和扶持农村基础设施建设和农业产业化龙头企业发展，较好的促进了农业增产，农民增收。为了争取农业项目，监利县在项目上做到了“有备而战”，积极加强项目库建设，把握政策走向，提前介入项目申报，提高了项目申报成功率。
3、服务政策落实。乡镇财政职能转变后，很重要的一项工作就是服务农村政策的落实。从各项涉农资金的兑现,到上面各级各部门下拨的各类专项资金和扶贫资金的监管使用等,都必须在乡镇财政部门的有效管理和监督之下,按照规定的用途和标准不折不扣的予以落实。一是加大宣传力度，扩大政策效应。采取多形式、多渠道、多层次的宣传方式，将国家的惠农政策宣传到千家万户，充分调动生产积极性。二是创新工作方法，减小政策落实成本。国家制定的惠农政策资金落实到基层，需要花费很多时间、精力和财力，基层财政因人手少，工作开
展十分艰难。监利县采取明白卡的形式将所有惠农政策资金一次性告知农民，同时下发惠农政策资金“一本通”存折，农民根据明白卡上规定的时间领取惠农政策资金。三是强化监督检查，确保政策效果。采取多层次监督检查，从政策的制定，到政策的落实的各个环节抓落实。通过政全面贯彻落实，有力地促进了地方经济社会的发展，确保了地方经济在金融危机中逆中求进，各项社会事业进一步发展，也确保了国家宏观调控措施的效果。
作者单位：湖北省监利县委办公室
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