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湖南湘潭市国税局的模式
面对市场经济的快速发展、信息技术的日新月异和依法治国方略的推进，如何进一步深化税收征管改革，是当前税务系统面临的重大问题。湖南省湘潭市国家税务局通过多年来的不懈努力和探索，走出了一条依托现代信息技术、适应市场经济发展需要和依法治税要求的税收专业化管理新路子，为实现我国税收征管现代化提供了一个可资借鉴的新构架。
1.税收征管改革的现实选择
税收征管改革必须服从和服务于社会经济发展的现实需要。我国政治经济形势的发展对税收征管提出了新的更高的要求：一是随着社会主义市场经济体制的确立，我国政府职能发生了根本性的转变，要求税收征管必须严格按照依法治国方略，规范执法行为，为促进市场竞争营造公平的外部环境。二是多种经济成分和利益主体的并存，要求税收征管必须在确保国家税收不断增长的同时，自觉尊重纳税人的权益，进一步提高行政执法水平和文明服务质量。三是税源结构和经营方式的多样性，要求税收征管必须在加强税源监控的前提下，合理配置现有征管资源，实行集中征收、重点稽查，最大限度地提高税收征管效率。四是加入WTO使我国融入经济全球化的大潮中，要求税收征管必须符合国际惯例，征管制度和程序更加规范、透明。五是社会经济规模和企业经营范围的迅速扩大，以及电子商务和跨国经营的大量出现，传统的手工作业已经不能适应这种变化，要求税收征管必须充分运用现代技术手段，建立统一高效的税收征管网络和机制，实现真正意义上的“科技加管理”。
近年来，我国税收征管经过几次改革，取得了重大的成果，但仍然存在一些不容回避的深层次问题与困难。比如：税收收入虽然连续几年保持了高速度的增长，但各种偷税骗税、漏征漏管现象仍然大量存在；税收征管格局虽然基本实现了由传统的管户制向管事制的转变，但“疏于管理、淡化责任”成为当前税务管理的突出问题；依法治税和文明服务虽然强调了多年，但由于行政执法和行政管理的权力分散，缺乏制约，税收工作中的随意性仍然十分严重，对纳税人的管理和服务水平还有待进一步提高；税务系统信息化建设的进展虽然很快，但应用软件的开发管理缺乏整体性和系统性、信息共享和利用程度较低、对信息化的重要性认识不足等已成为进一步改革的严重障碍。
市场经济是讲求成本、效率的经济，而成本的降低和效率的提高，从整个社会来讲，在于通过合理分工，实现资源的优化配置。具体到税收征管，就是要在合理分工的基础上，实行税收的专业化管理。
实行税收专业化管理，首先必须有机构分立和人员定岗为基础的工作标准。其次必须有能够将征收管理资料、业务处理结果等信息及时传递到各部门、各环节的技术支持。此外，还要有能够将责权范围、工作要求、考核办法和奖惩措施分解落实到各部门、各岗位的规章制度，以确保税收征管活动的规范化运作。
湘潭市国税局进行的改革探索主要是从税收征管的信息化建设、专业化管理的组织建设和与之相适应的制度环境建设3个方面来进行的，总的思路是试图建立一个以计算机网络为技术支持的、以新的岗位职责体系为制度保障的税收专业化管理的新格局。
2.税收专业化管理的技术依托
从现代信息技术的角度来看，税收征管活动就是对来源于纳税主体、课税对象的信息进
行连续不断的监控过程，税收征管的效率即体现为收集、处理与输出税收信息的效率。将计算机网络引入税收征管的全过程，这不仅仅是技术手段的更新，而且是实现税收征管由传统的分散型管理向现代专业化管理迈进的标志，以及伴随这一过程的治税思想、征管方式和组织结构的深刻变革。
早在1989年，湘潭市税务局即开始应用 “湖南征管”（HNZG）软件，并率先尝试以此为依托的征、管、查分离的改革构想。但由于技术平台较低、软件开发不完善、网络建设不配套等原因，这次改革仍然未能跳出传统的税收征管格局。通过多次尝试和近10年的反复摸索，湘潭市国税局深刻认识到：要实行征、管、查分离的专业化分工，完成税收征管由管户制向管事制的转变，就必须充分运用现代信息技术，按照统一的标准，应用规范的征管软件，对税收征管信息进行集中处理，形成一体化的信息管理系统，通过计算机网络实现信息的高度共享，这是税收专业化管理不可缺少的技术前提。1999年底，湘潭市国税局作为全国第一批税收征管改革世界银行贷款项目试点单位，在全市大力推广应用《中国税收征管信息系统》（CTAIS）。
该系统是基于SYBASE数据库技术开发的大型应用软件。其最大优势就是具备了依托计算机广域网，对税收信息进行实时集中处理和内外交流的能力，实现了税收信息的高度共享，为集中征收、优化管理、重点稽查提供了有力的技术支持。从2000年初开始，湘潭市国税局采取超常规的措施，在5个月内，完成了网络建设、系统集成、期初数据和动态数据的录入，以及近1000人次的技术和操作人员培训等准备工作，顺利地在2000年6月份一次上线成功。
为搭建一个科学的网络结构（数据分布模式），经过充分的可行性论证，湘潭市国税局决定打破层层建网的常规，精心设计了市带县 “完全集中”式城域网，实现了全市国税信息的实时处理和集中控制，充分发挥了CTAIS的设计能力。该网络层次结构明了，网管能力强，可通过市局主机房的网管设备监控和维护任一节点的用户，实施有序的网络调度管理，大大节约了设备购置成本、技术人力资源、数据库的维护费用等。在此基础上，湘潭市国税局严格按照国家税务总局制定的《税收征管业务规程》，规范各项表证单书，确定专人对征管数据进行审核，保证了数据口径的一致性和逻辑关系的准确性。
3.税收专业化管理的组织形式
经验表明，技术永远只能是手段，再先进的技术如果运行在一个落后、僵化、低效的组织架构上，也不可能发挥其应有的作用。从这个意义上说，税收征管的组织创新比技术创新更具现实性和紧迫性。此外，税收征管信息化的进一步发展，也必然要求对税收征管组织的体系和结构进行改革。
用计算机代替手工作业，只能称为计算机化，仅是税收征管信息化的初级阶段。只有在实现计算机化的过程中，彻底改革税收征管组织结构，以税收业务流程为导向，优化税收管理方式，摒弃不合理的操作规程，实现技术和管理的同时并进，才能真正称为税收征管的信息化。
传统的税收征管组织是按行政区划层层设立全能型分支机构。这种“金字塔式”的等级管理体系的弊端很多：（1）制定决策的核心机构与执行决策的下属全能机构之间以及按地域划分的各下属全能机构之间相互分离，无法对信息时代复杂多变的税收环境作出快捷的反应和调整，应变能力差。（2）信息交流不畅且易失真。由于征管机构设置以行政区划而不是税
收征管流程为依据，因此，信息在各管理层级之间传递时容易被过滤和扭曲，导致决策失误；层层请示汇报和级级开会传达也是造成决策迟缓、政令不畅的重要原因。（3）由于管理层次多，层次间和部门间的计划、协调和控制较为复杂，难以形成顺畅的协调机制和严密的监督机制；“一级多能和一员多职”，权力得不到有效的制约，容易滋生腐败。（4）随着管理层次及管理人员的增多，管理环节和费用相应增多，势必推动管理成本的上升。
CTAIS的成功应用，对传统征管活动所采取的征收、服务、管理、稽查等组织形式的冲击是全方位的，因此，对税收征管组织体系的改革不能局限于修修补补，而必须进行彻底的改革。
为真正实现税收征管改革的历史性突破，湘潭市国税局对原有的征收管理机构进行了大刀阔斧的改革，具体做法是：精减内设职能部门，撤消原有的城区及周边征管机构，重新组建征收、管理、稽查专业局。征收局负责税款征收，包括：受理申报，计划会计，统计分析，催报催缴，金税工程的防伪认证。管理局负责税务管理，主要是宣传、送达和咨询辅导，税务登记和认定，核定申报方式和纳税定额，发票管理，交叉稽核。稽查局的重点是纳税检查和监督，如发票协查，结税结票，行政处罚，税收保全和强制执行等。
经过一段时间的运行，专业化管理的优越性已初见成效，具体表现在：（1）集中征收，服务先导。专业化分工实现了税收征管在地理位置、服务功能和信息处理上的相对集中，为管理和稽查提供了真实、快捷、准确的信息来源。同时，集约化的管理方式，能够把为纳税人的服务作为税收征管活动的先导，建立健全功能完备的税收服务体系，完成从单纯的税收执法向执法与服务并重的转换。（2）规范管理，执法透明。以计算机网络为依托的征管信息系统，实现了征管数据在各部门、各环节以及上下级之间的共享，突破了时间和空间的限制，提升了管理环节在整个征管体系中的核心地位；使得税收征管活动能摒弃传统的分散而粗放的管理方式，按照规范统一的工作流程，透明严谨的工作程序，相互制约的工作方式和快捷方便的信息传递在同一平台上实施管理，促进了税收征管的规范化和法治化。（3）重点稽查，监控严密。实行专业化分工的稽查人员，只能按照CTAIS程序化的规定和标准进行选案，不能擅自变通，避免了选案的随意性，确保了重点稽查，大大减少了执法中的各种干扰。同时，稽查机构的相对独立为实行功能型稽查创造了条件。由专职的稽查人员，按照规定的稽查程序开展工作，有利于明确责任、强化监督；由于程序固定，便于协调，也容易发现和及时处理稽查中的盲点，防止重复稽查和交叉稽查，实现以查促征，以征促管，以管促收。
3.税收专业化管理的制度保障
税收专业化管理必须有一整套严格的规章制度作保障，才能真正发挥其应有的作用。因此，建立一个以信息技术为依托的适合于税收专业化管理的新的岗位职责体系至关重要。岗责体系是由机构设立、岗位设置、岗位职责、工作流程及其与软件应用系统的对照关系等组成。它是税收征管机制得以正常运行的制度保障。
为使税收征管工作做到规范统一、有章可循，湘潭市国税局以新《税收征管法》和相关法律、法规为依据，以《税收征管业务规程》为基础，围绕CTAIS、“金税工程”等税收管理信息结构及功能，按照“法治、分权、制约、规范、效率”的原则，制定了《税收专业化管理岗位职责体系》。新岗责体系将岗位设置和工作流程与CTAIS的功能模块相对接，明确了各岗位之间的操作流程和信息传递关系，赋予了各部门、各岗位的权限及应承担的工作责任，规范了各岗位工作程序、行为方式和人机关系，形成了上下统一、分工合理、运作有序的税收征管工作新格局。
湘潭市国税局制定的新的岗责体系，就是按工作流程将有关法律、法规分解为岗位职责，通过应用软件的程序化，实现执法行为的规范化；通过内部管理制度与办事程序的公开化，实现权利义务的明确化；通过流水作业的自动化，实现依法办事的严格化；通过纳税人、社会舆论和新闻媒体监督的制度化，实现文明服务的优质化。
《税务专业化管理岗位职责体系》共分5个部分：一是税收业务专业化机构设置，主要是明确市局和县局机关、征管查3个专业局、边远税务所的内设机构及其职责；二是税收业务专业化岗位设置，分4个系列，120个岗位。4个系列分别是：管理服务系列，设49 个岗位；征收监控系列，设13个岗位；税务稽查系列，设14个岗位；业务组织系列，设44个岗位；三是税收业务专业化管理工作制度，主要是收集、整理了与税收业务工作有关的规章制度；四是税收征管质量考核办法，就是将国家税务总局与省国税局规定的税收征管质量考核指标具体明确到有关机构和岗位，并结合湘潭市的实际情况作了适当补充；五是税收执法责任追究制度，主要是从工作职责、操作规程两个方面规定过错追究和组织实施的办法。
与过去的岗责体系相比，新岗责体系有以下特点：（1）它是按市场经济发展和税收专业化管理的需要建立起来的，实现了由单纯的行政领导控管向控管机构与控管对象的协调配合的转变；（2）它是依《税收征管业务规程》和CTAIS程序的工作流程设计的，实现了由传统的从上到下的控管向征管岗位相互之间协同控管的转变；（3）它是在遵循现行税收征管法律、法规和有关制度规定的基础上，充分考虑纳税人的权益，既讲求优质服务，又坚持依法治税，实现了由税务机关的单向控管向税务机关与纳税人双向控管的转变；（4）它是依托现代信息技术，将税收征管与计算机网络有机结合起来，实现了由落后的半手工作业控管向运用现代科技手段进行控管的转变，实现了由过去对征管结果的监控向对征管全过程的监控。
4.经过探索与实践，湘潭市税收征管工作有了显著的变化：
——实现了对税源的实时监控，增强了组织收入工作的主动性。以信息化为依托，利用CTAIS可以对应征、入库、欠税、罚款、滞纳金等数据进行全程监控，多年来困扰税务部门的欠税底数不清、影响税收征管质量的问题得到了彻底解决。
——实现了征管各环节之间的有效制约，税收征管质量明显提高。目前，湘潭市的申报率达到95%以上，入库率达到98%，基本上消灭了新欠。2001年各月份之间、各季度之间实现了真正意义上的均衡入库，完成收入进度、增幅均列全省第一。
——税收执法的随意性得到了有效遏制，执法行为进一步规范，有利于推进依法治税。如纳税户的停歇业、变更、处罚等都由CTAIS 严密控管，且信息可以实时反馈和查询，极大地减少了以前手工操作时的随意性，使税收征管向规范化、法制化目标迈进了一大步。
——实行专业化管理，有利于干部队伍专业化水平的提高。在专业化管理的情况下，通过实施科学、严密的岗责体系，局与局之间、科与科之间、岗与岗之间分工明确，职能专一，岗位职责更加明晰，更加具体。
湘潭市国税局的改革留给我们的启示就是：税收征管改革必须将现代科技手段、组织创新和制度建设结合起来，才能收到预期的效果。
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