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《行政学》入学辅导
中共江西省委党校公共管理学教研部
2012年6月
一、行政与行政学 •
1、如何理解公共行政
• 行政与政治（政治行政两分法）• 行政与管理
• 行政与立法、司法（三权分立问题）• 行政与法律（依法行政问题）
• 因此，所谓行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。
2、行政管学的主要内容 ——行政管理的权力主体 ——行政管理的过程与内容 ——行政效率与行政改革
4、行政学的发展阶段
• ——科学管理时期（19时期末期）• 泰罗的科学管理理论 • 法约尔的十四项普遍原则
• 马克斯·韦伯的官僚集权组织理论 • ——行为科学时期（20世纪30年代）• 巴纳德、西蒙等人的理论
• ——现代化管理时期或管理科学时期（20世纪60年代）• 综合性学科（系统论、数学等）• 政策科学兴起
• 新公共行政学产生（政府效率与社会公平相结合）
二、行政权力与行政责任
1、行政权力的来源
• ——君权神授 • ——天赋人权 • ——主权在民 • ——社会契约 • ——代议制政府
2、行政权力的概念
• ——国家政权的组成部分，人民赋予 • ——行使主体是行政机关及其工作人员
• ——运用权力的目的是执行国家意志、管理国家和社会事务 • ——合法的强制力量，依法行政
• ——可具体划分为决策权、执行权、监督权（行政小三权），或立法权、管理权和决定权
3.现代社会行政权力的主要来源
——宪法、法律和法规是行政权力的基本来源。——惯例裁决是自由裁量权的重要形式 ——授权也是行政权力的重要来源 ——法理是推量裁决的基本依据
4、现代行政权力的基本功能
• ——管理国家事务与社会事务，维护国家正常的社会秩序 • ——组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利 • ——维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国家地位，为人类的发展作出应有的贡献
• ——行政权力既有积极建设作用，又有消极破坏作用，防止权力滥用
5、行政权力运行的基本原则
• ——以民意为基础 • ——以政策为依据 • ——以法律为准绳 • ——ª以透明为要义 • ——以高效为目标
行政体制的基本形式
集权制行政体制 分权制行政体制 均权制行政体制
注意：
比较集权制行政体制与分权体制的利弊 6.行政责任
行政责任是行政机关及其工作人员的职责和任务。
行政责任包括：政治责任、法律责任、道德责任和行政责任。7.行政权力与行政问责 决策失误要问责
执行不力要问责
不认真履行管理职责要问责
内部监督管理不力要问责
行政首长言行与职务身份不符要问责
根据权威问责信息，可以通过合议机构启动问责程序。
三、行政组织与行政结构 1.如何理解行政组织
（1）行政组织是行政权力的物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体。（2）国家行政组织是依照法定程序组建和变更的。
（3）行政组织是各类行政机关的有机组合，是由人员、职位、单位、部门等复合而成的有机整体。
（4）行政组织机构改革与发展的直接目的，是从组织上处理好公平与效率的关系，更加有效地管理国家和社会公共事务。
2.行政组织的一般特征
政治性与权威性
公共性与系统性
科学性与系统性
3.古典组织理论的行政组织原则
专业化分工原则
命令统一原则
业务类同原则
权责法定原则
权责统一原则 行政幅度原则
政治与行政分离原则
政治中立原则
4.现代行政组织原则
法治行政原则
职能目标原则
精干效能原则
管理幅度与层次适度原则（p66）
职、责、权一致原则
稳定性与适应性相结合原则5.国家行政组织的纵向结构（五级政府、中央与地方关系）
• 国家行政组织的横向结构方式
督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调。行政三分制：即在一级政府管理系统内部将决策、执行和监 “ 行政三分制”的基本宗旨：
分权
重组
创新
协调 目标
（重点关注：大部制改革的有关内容）6.行政组织体制 首长制和委员会制
（何谓首长制？何谓委员制？比较各自优劣？） 层级制和职能制
（何谓层级制？何谓职能制？） 集权制和分权制
（何谓集权制？何谓分权制？）
四、行政职能与公共服务
1、如何理解行政职能（三种关系）
——国家与社会的关系
——政府与市场的关系
——效率与公平的关系
行政职能：亦称政府职能，它是指政府依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时所承担的职责和任务。• 2.行政职能的特点
—— 政治性与社会性 —— 动态性和相对稳定性 —— 多样性和整体性 —— 强制性和服务性 —— 共同性和专门性 3.公共行政的基本职能
政治职能（保卫职能、专职职能、民主职能）
经济职能
文化职能
社会职能
4.公共行政的程序性职能
（古立克管理七职能：POSDCRB，即计划、组织、人事、协调、报告、预算）
计划、组织、协调、控制
5、当前我国行政职能定位 • ——经济调节 • ——市场监管 • ——社会管理 • ——公共服务
6、行政职能体系的影响因素 • ——国家的阶级本质 • ——社会经济发展水平 • —— 一国特定的政治文化
• ——行政主体的认识水平和管理水平 7.行政职能的发展趋势
—— 行政职能的内容和手段日趋丰富和多样化。—— 行政职能日益分化和专业化
—— 行政职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能
8、为什么我国要进一步转变行政职能？（依据是什么？）——社会主要矛盾的转变使国家和政府的工作重心发生转移。——从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求。——推进社会主义民主建设，实现公共行政民主化、法治化和现代化的需要。
——继续深化改革开放对行政职能的重新思考和定位。——科学发展观和构建和谐社会对行政职能的新要求。9.我国行政职能转变的内容
根据市场经济发展的要求，进一步明确政府职能定位。
按照权责一致的原则，继续理顺政府行政组织内部的职能分工。
坚决依法行政，从严治党。 改革和规范行政审批制度。 加快政府管理的信息化建设。10.我国行政职能转变的基本途径
——继续发展和完善社会主义市场经济体制。——进一步推动政治体制改革。
——政企分开是实现行政职能转变的根本途径。——培育社会公众的自我管理意识。11.公共服务的特点 ——公共服务的公共性 ——公共服务的广泛性 ——公共服务的非排他性 ——公共服务的动态性12.服务型政府的理论基础 ——新公共行政理论（P117）——新公共管理理论（P118）——治理理论（P118）——新公共服务理论（P119）
——科学发展观与建设和谐社会理（P119）13.服务型政府的基本内涵
服务型政府是现代公共行政发展的必然产物和发展方向。
服务型政府是以公民为本位的政府。
服务型政府是以公共服务为宗旨的政府。
服务型政府是法治政府。
服务型政府是责任政府。
13.服务型政府的基本职能
提供公共服务。
强化制度供给对象。
“以人为本”促进公民基本权利的保障。
加强社会管理，推进公民社会建设。
15.如何打造服务型政府？（建设服务型政府的基本途径）
转变政府行政职能；
完善公共财政体制；
建立公共治理机制；
改革公共行政体制；
五、行政领导与领导体制 1.领导的构成要素
——领导者、被领导者、作用对象、环境
2、行政领导的涵义与特征
• 是国家各级行政机关的领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动
• 特征：统一性、执行性
3、行政领导的基本职能
• ——决策 • ——计划 • ——组织 • ——协调 • ——控制 • ——监督
4、行政领导的方法 • ——群众路线法 • ——调查研究法 • ——矛盾分析法 • ——现代科学方法
5、行政领导的艺术 • ——处理事的艺术 • ——领导人的艺术 • ——掌握时间的艺术
6、行政领导者的基本素质
• ——思想素质和政治素质（德）• ——业务素质(才）
• ——其他素质（健康体魄，人格魅力、创新能力等）• ——组织领导能力和管理能力
中央提出的五大能力
——不断地提高科学判断形势的能力 ——驾驭市场经济的能力
——应对复杂局面的能力 ——依法执政的能力 ——总揽全局的能力
• 六大领导本领(胡锦涛05年7月山西考察）
——激发社会创造活力的本领 ——管理社会事务的本领 ——协调利益关系的本领 ——处理人民内部矛盾的本领 ——开展群众工作的本领 ——维护社会稳定的本领
• 六大领导能力（习近平）
——提高统筹兼顾的能力； ——提高开拓创新的能力； ——提高知人善任的能力； ——提高应对风险的能力； ——提高维护稳定的能力； ——提高同媒体打交道的能力。
苏荣书记在2008年12月15日省委十二届八次全会的讲话• 一是科学判断形势、敏锐把握趋势的洞察力； • 二是勇于破解难题、善于抓好落实的操作力； • 三是愿做群众工作、会做群众工作的亲和力； • 四是冷静应对复杂情况、有效处置突发事件的驾驭力。
7、行政领导班子的合理结构
• ——具有丰富全面的知识结构 • ——具有较高的专业知识结构 • ——具有较强的能力结构 • ——具有合理的年龄结构
• ——具有良好的气质结构
8.我国行政领导体制的基本原则
共产党领导原则
民主集中制原则
依法行政原则
精简统一效能原则
六、行政决策与行政执行 1.行政决策的主要类型
程序化决策与非程序化决策
科学决策与经验决策
确定型决策、风险型决策与非确定型决策
战略决策与战术决策
执行型决策与行政性决策
中央决策、地方决策与基层决策 2.基本的决策理论模式（P161—163）
完全理性决策模式
有限理论决策模式
垃圾桶决策模式 •
3、行政决策体制
行政首长制
委员会制
混合制 行政决策系统
4、行政决策过程
• ——行政决策形成阶段 • 发现问题，确定目标 • 收集信息，拟定方案• 分析评估，抉择方案 • ——行政决策实施阶段 • 思想准备和物质准备 • 行政组织与行政指挥 • 行政沟通与行政协调 • ——行政决策完善阶段 • 信息反馈 • 决策修正 • 追踪决策
5、行政决策的科学化、民主化、法治化问题 6.行政执行中容易出现的问题及控制的方法 • 行政执行中容易出现的问题
目标移位
执行不力
腐败行为
控制行政执行过程的方法
完善体制和设计
注意对行政执行的过程监控和效果评估 问题诊断
七、人事行政与人事体制
1、人事行政的地位和作用
• ——是提高行政管理质量和效率的关键因素 • ——是实现政治稳定、巩固国家政权的重要保证 • ——人事行政的发展与完善能有力推进政治民主化进程 • ——充分开发利用人力资源
2、人事行政的原则 • ——党管干部原则• ——功绩制原则 • ——依法管理原则 • ——适才适用原则 • ——智能互补原则
3、国家公务员制度
• 《公务员法》的有关新内容： • ——公务员范围扩大了 • ——一个类别增加到三个类别 • ——公务员任用增加了聘任制 • ——笔试面试法定化了
• ——考核内容增设了“廉”，考核等级增加了“基本称职” 4.国家公务员录用制度 选任制 考任制 委任制 聘任制
八、财务行政 1.公共财政的职能
资源配置职能 收入分配职能
经济稳定与增长的职能
2.我国公共支出制度的改革
合理界定公共支出的范围，优化公共支出结构
完善政府采购制度，提高公共财政资金使用的安全性和有效性。
深化国库集中支付制度改革，提高公共财政资金使用效益。
3.公共预算管理体制
深化分税制财政管理体制改革，进一步完善政府间财政关系；
完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。
明确各预算主体在预算管理中的职权，实现公共预算的衣服管理。
九、行政监督与依法行政
1、行政监督的必要性
• ——行政权力地位重要且范围广泛
• ——行政管理活动与国家和人民的利益关系最为密切和直接 • ——行政管理主要是人财物管理，行政人员易受其诱惑
2、行政监督体系
• ——外部监督
• 政党监督、国家权力机关的监督、司法监督、社会团体监督、群众监督、舆论监督
• ——内部监督
• 非专门监督（一般监督、职能监督、主管监督）• 专门监督（行政监察、行政复议、审计监督）
3、如何健全和完善我国行政监督制度
• ——健全和完善我国行政监督制度的意义 • 防止权力滥用 • 保证政策有效执行 • 保护公民合法权益 • 为政清廉
• ——健全和完善我国行政监督制度的途径
• 强化法律监督机关和行政监督机关、纪检机关的职能。• 完善监督制度和法规。• 加强纪检监察、执法队伍建设。
十、行政文化与行政伦理 1.行政文化的内涵（P284）2.行政文化的内容
——主观性的行政文化
行政信念、行政价值、行政道德、行政意识、行政理想、行政思想
——规范性的行政文化
行政传统、行政习惯、行政原则 3.行政文化的功能 ——指导与整合功能 ——铸造与培养功能 ——凝聚与激励功能 ——调适与规范功能 4.行政伦理的内容
行政个体的个人品德
行政职业道德（奉公、守法、忠诚、负责）
公共组织伦理
公共政策伦理
5.行政伦理的功能
引导功能
规范功能 维系功能
选择功能
十一、行政效率与绩效管理
1、行政效率与行政效能的概念区别
2、行政效能的测量与评价
• ——衡量指标
• 质量、数量、费用、时效等指标 • ——技术性测量方法 • 行政功能测量法 • 行政费用测量法 • 行政要素测量法 • 标准比较法
• ——社会性评价方法 • 政治价值评价法 • 社会效益评价法
3、如何提高行政效率？ • ——影响行政效率的因素
• 环境因素、组织因素、人员因素、科学技术因素、行政管理方式方法
• ——提高行政效率的途径 • 改善环境 • 合理设置机构 • 提升人员能力素质
• 管理方法的现代化、科学化 4.行政绩效管理的基本原则
建立强有力的制度保障，明确行政绩效管理的法定地位。前提。 行政绩效管理应以行政发展战略和价值导向的明确化为基本
建立和完善行政绩效管理的组织机构。
以一定的激励制度实现公共利益与个体利益的有机结合。
坚持“以人为本”精神，构建开放、和谐的行政绩效管理体系。 以电子政务为契机，建设高效、统一的行政绩效管理信息系统。
5.行政绩效管理的工作程序
制定明确的行政绩效管理协议和行政绩效管理规划。
设置科学合理的行政绩效指标。
实施行政绩效评估。
推动行政绩效管理的信息的沟通和反馈。
加强行政绩效管理的监督和控制。
十二、行政改革与行政发展
1、行政改革的目标
• ——提升政府能力 • ——提高行政效率
2、行政改革的内容
• ——功能调整 • ——结构调整
• ——行为变革（观念转变）
3、战后西方国家行政机构与管理方式的变化及其对我国行政改革的启示
• ——政府机构日趋庞大，职能分工专业化 • ——政府部门综合协调职能的增强 • ——加强政府参谋咨询组织建设
• ——建立健全行政信息系统，实现行政管理手段的现代化 • ——加强对社会经济的宏观调节和指导作用 • ——在政府管理中引进私人企业的成功管理方法
4、当前我国行政改革问题：深化行政管理体制改革（1）按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。
（2）通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。
（3）深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。（4）按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。（5）遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。5.当代行政发展的趋势（1）全球化（2）分权化（3）电子化（4）民营化
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