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内容提要：司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公
平、正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意
义。司法独立是司法改革的中心环节，要求围绕这一中心进行必要的制度重构。司法独立和对司法的监督不存在根本性的对立，两者的出
发点都是要实现司法程序和实体的公正，在坚持司法独立的前提下完
善对司法的监督是处理好两者关系必须遵循的原则。
关键词： 司法独立 制度构建 司法监督
随着当代中国法治化进程的加快，司法改革正在紧锣密鼓地进行。
在这一项庞大而又复杂的司法工程当中，司法独立无疑是能够牵一发
而动全身的突破口。虽然我国早已确立了人民法院依法独立行使审判
权的原则，有人称之为“中国特色的司法独立”，但日渐加快的社会
民主化、国家法治化进程使这司法独立的种种不足暴露无遗。建立完
备的制度来保障司法真正独立已经迫在眉睫。
一 司法独立的含义概述
对司法独立含义的理解，关系着司法独立原则的贯彻，而要全面正
确地理解司法独立，必须知道什么是司法。在其他国家，普遍的观点
认为，司法、司法权和司法机关既不同于立法、立法权和立法机关，也有别于行政、行政权和行政机关，司法机关即审判机关或法院，司
法权即审判权或法院的职权，司法即审判。例如，美国《联邦宪法》
第3条第1款规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与
设立的下级法院。” 日本《宪法》第76条第1款规定：“一切司法权
属于最高法院及由法律设置的下级法院。” [1] 正因为如此，司法
独立也称为审判独立。我国学术界一般认为，司法机关有狭义和广义
之分，狭义的司法机关指法院或国家审判机关，但对广义的司法机关的范围认识却不统一，主要有三种不同的理解：第一种认为除法院
外，还包括检察机关；第二种认为行使国家审判权、检察权和管理司
法行政工作的机关都是司法机关；第三种认为除了第二种观点以外，还包括公安机关。综观我国高等院校中的所有法学教材，一致认为中
国法中的司法权既包括审判权，也包括检察权，我国的司法体制也体
现了这一点，称法院、检察院为司法机关，这在中国是约定俗成的。
狭义的司法含义没有争议，也体现了司法改革的方向和意义，故本文
所称司法采用狭义，界定为：国家确权的中立机关及其工作人员按照
法律规定的程序和方法对冲突事实适用法律的活动。
要给司法独立下一个定义，其实并非易事。德国学者将独立而不受
干涉具体界定为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独
立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独
立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好，偏见
与激情。[2] 从中不难看出，司法独立意味着一个社会中特定司法实
体的法律自主性，而这种自主性以排除非理性干预为内容、为标志。
所以，笔者这样表述司法独立的含义：经国家确权的中立机关及其工
作人员在按照法定程序和方法对冲突事实适用法律的过程中排除任何
非理性干预的法律自主性。
我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行
政机关，社会团体和个人的干涉。”美国法学家亨利·米斯也认为：
“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或被任何形式的外部权势或
压力所控制或影响，法官就不复存在了 ┅┅ 法院必须摆脱胁迫，不
受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。”[3] 宪法从审判权
（狭义的司法权）运行的角度确定司法独立原则，而亨利·米斯则精
辟地表述了法官独立、法院独立的重要性。从中外学者的基本观点来
看，司法独立可以分为三个层次，第一层含义就政治层面而言，司法
独立指司法权独立，源于孟德斯鸠的三权分立原则；第二层含义是法
院独立，法院独立是司法权独立的制度表现，包括法院独立于非法院
机构和法院之间相互独立；第三层含义是法官独立，既独立于其他职
业的公民，又须特别强调法官与法官之间的自主性，法官独立是司法
独立的最高形态。法官个人独立与法院独立是司法独立不可分割的两
个方面，没有法院独立，单个法官无法履行其职责；同样，如果法官
不能免于其独立审判可能会带来的种种担心，就不可能有独立的审理
与判决，也就不可能有司法独立。法院独立审判与法官个人独立之间的关系就如同结构与其组成部分之间的关系，没有一个好的结构，组
成部分豪无根据，没有组成部分，结构毫无意义。[4] 正因为如此，绝大部分国家的司法独立都十分强调这两个方面，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。[5] 如德
国基本法第97条规定：“法官具有独立性，只服从宪法和法律”；日
本宪法第76条规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和
法律的拘束”。保障法官独立也是现代西方国家司法制度尤其是法官
制度的核心，对于法官的资格、任命、任期、薪俸、惩戒、免职、退
休等各个方面都作了详细规定，主要的制度和措施有：一由法律家充
任法官；二高度集中的任命体制；三法官的身份得到法官不可更换
制、高薪制、专职制和退休制等制度的切实保障；四严格的弹劾惩戒
程序。[6] 而我国，虽然法官法第八条与其他有关法律法规为法官独
立行使职责提供了保障，并也已正式签署联合国《公民权利和政治权
利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。
[
改造和建立健全相关制度,而且要引导包
括司法人员在内的广大公民树立正确的法律理念。虽然制度的改良不
能一蹴而就,但相对于意识形态的变迁而言,毕竟容易得多,况且制度的建立必然有利于与之相适应的思想的推广和普及。
三 司法独立的制度构建与设想
司法活动对于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。法院
实行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。“行政部门不仅具
有荣誉,地位的支配权,而且执掌社会的武力.立法机关不仅掌握财
政，而且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权，有无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。故
可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其
判断亦需要借助于行政部门的力量。” [16] 司法部门的弱小必然招
致其他部门的侵犯,威胁和影响,却无从成功地反对其他两个部门。正
如德国法学家沃尔夫甘·许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题。” [17] 如果不具备切实可行、坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自
保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防线土崩瓦解,社会将一片
混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣”的危险局面。因此建立完备的制度来保障司法独立的实现就显得尤为
重要。
（一）改革法院设立体制，确保司法权完整运行，摆脱司法权的地
方化，克服地方保护主义。众所皆知，由于司法机关的组织体系、人
事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制，国家在各地设立的法院已逐渐演变为地方法院，由此而产生的地方保护主义以及相应的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升
级，使司法的统一性遭到严重破坏。在地方各级党委或组织部门的领
导掌握司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职
权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。司法人
员有时难免处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离；要
么听之任之，违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地！要消除这些弊
病，根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。章武生，吴泽勇
两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案，认为全国各
级法院可以这样设置：
1.最高法院的改革着重于以下三点：第一，借鉴外国经验，对向最
高法院上诉的案件进行限制；第二，最高法院审理上诉案件不作事实
审只作法律审；第三，取消最高法院对具体案件的批复。2.高级法院的改革，一是严格控制受理一审案件的数量，使其主要精力放在上诉
案件的审理上；二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置
模式，按照经济、地理、人文等客观因素，从方便公民诉讼的角度出
发，重新划分，全国可以设10个左右的高级法院为普通案件的上诉法
院。高级法院之下可设两个左右分院，这样现有的高级法院机构实际
上可以得到保留，又可以排除地方保护主义的影响。3.中级法院的改
革，应当作为普通案件的初审法院来设置，并应当精简数量，但可设
派出机构。4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构，但
以简易庭和简易程序为主；法律规定范围的简易小额案件由简易庭适
用简易程序审理，超出该范围的案件，当事人可选择向基层法院的普
通庭起诉，也可以选择向中级法院起诉。5，对于人民法庭，应当是
基层法院的派出机构，其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件,指导人民调解委员会的工作,进行法治宣传。[18] 这种构想能在很大
程度上克服司法权的地方化影响，具有极大的参考作用，在改革法院
体制时可以在此基础上进行完善。
（二）建立法官任期终身制度和司法经费的全国统筹制度。前述方案
虽然能够较大程度的解决司法权地方化的不良影响，但由于要大面积
地重构法院体制，工程巨大，在短期内难以实现。[19] 在今后一段
时间内，我国的审判机关按行政区划设置的格局以及在人财物方面受
制于地方的体制不会发生大的变动。因此，建立法官任期终身制是较
为可行的方案。在实行司法独立的大多数西方国家，其法官都是由总
统或内阁任命，一旦被任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为就
一直任职到退休，任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得
降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动，我国也可以借
鉴这样的制度。对法官的弹劾应有其所在法院提出，对法院院长的弹
劾由同级人大常委会提出，这样法官可以依法独立行使职权而无后顾
之忧。这种制度一方面解决了地方党政随意更换“不听话”的院长、法官的老大难问题，使司法独立在人事上有了切实的制度保证，另一
方面也无需增加新的的审判机关，无需新增大量司法人员。二是建立
司法经费的全国统筹制度，具体方案是每年初由地方各级政府按照上
年度国民生产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政，然
后由中央财政部门全额划拨最高人民法院，再由最高人民法院按人数
和地区情况逐级下拨地方各级人民法院。这样做虽然给财政部门和中
央司法机关增加了一些工作量，但切断了地方政府部门借此干涉和影
响司法工作的渠道，为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保
证。
（三）理顺上下级法院之间的关系，切实贯彻审级制度。我国宪法
规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己监督
自己，在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用的内
部监督，而且也是被打上了行政化的烙印，实际上架空了审级制度，取消了二审程序，使越来越多的人认为
法独立，制
定科学的规则对司法独立和新闻舆论对司法的监督都有积极意义。
在传媒与司法的关系问题上，新闻自由与公平审判是一对矛盾，矛
盾并不只意味着此消彼长的简单对立，而是对立与统一的有机结合。
确实，新闻自由与审判公平既具有正相关关系，又具有负相关关系；
其正相关关系，是指负责任的报刊媒体应当是公正有效的司法运转所
必不可少的辅助机构；其负相关关系，是指新闻自由在追求自由报道的过程中有可能对公平审判构成的侵害，以及司法机构为避免因相关
报道使自身的运作陷于瘫痪而设计并采取的限制媒体采访和传播功能的措施，以及由此引发的与新闻自由的冲突。[25] 新闻自由发挥推
进公平审判的作用，还是造成妨碍司法独立的影响，其实不在于新闻
自由本身，对新闻报道司法的活动勒令禁止未必是科学的举措。提高
新闻工作者的素质，制定可行的规范，使新闻自由按章运行，完全可
以发扬新闻对司法的促进功能，避免其与司法的负相关关系。只要使
这样的负面作用失去了兴风作浪的条件和基础，新闻自由能够达到对
司法有利而无害的境地。
新闻讲究真实、及时,真实需要一定的时间去调查事实真相,而及时
性的特点对调查的时间作了较大限制,两者可谓此消彼长，不可兼
得。优秀的新闻记者应采取科学的态度，根据不同的情况和要求对两
者的关系作不同的处理和协调。某些情况下，新闻报道的轻微失实无
法避免，这也可以谅解，但如果是关于庄严的法律方面的报道就不能
不采取慎重的态度，应该更多地关怀真实。在当代信息社会，报纸的法律专栏、电视的庭审直播受到越来越多的关注，法律意识也相应提
高，是件大好事。也正是如此，如果法律报道不真实，将对当事人和
法院乃至法律的权威造成极大损害，甚而影响社会稳定。而在法律报
道过程中，有些记者在案件尚未审结时就采访专家、发表评论，甚至
根据自己的意愿修改专家的专业化表述，由于新闻的影响范围广、程
度深，已给司法的正常运行造成不少障碍。因此，非常有必要制定相
应的规范使新闻和司法两全其美，对涉及法律问题的报道各新闻单位
应该严格把关，设立合法性审查制度，以确保其真实有据、合理合法。
鉴于我国部分记者的法律素养对于司法报道的要求仍有需提高之
处，可以尝试建立司法记者资格考试制度，让一些素质高的记者专门
或主要负责法律方面的报道，没有取得资格证书的记者不得进行这方
面的报道，这既有利于对司法进行有效的监督，又可以尽可能的不影
响司法独立。从长远来看，有必要培养专业的司法记者队伍，应开设
司法记者专业的大学课程，使这些学生既懂法律，又掌握新闻知识，由这些经过专业训练的人才担任司法记者，将在保证司法独立的情况
下发挥巨大的监督作用。
四司法独立和对司法的监督
我们追求司法独立，并不是否认对司法进行监督的重大意义。孟德
斯鸠早已论述了这种必要性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这
是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权
力”。但对司法进行监督又不能干扰司法独立，不能以监督为名行干
扰之实，因此，要处理好司法独立与权力监督之间的关系。一方面使
司法权在应有的程度内充分独立，一方面不该废弃对任何权力（包括
司法权）的监督。总而言之，在坚持司法独立的前提下，完善对司法的监督。
就我国而言，对司法的监督形式大致有：人民法院内部的审判监
督、党对司法工作的领导和监督、人大的法律监督、政协的民主监
督、监察的行政监督、纪委的纪律监督、检察的法纪监督、新闻的舆
论监督和社会公众的监督等。从实践来看，由于各种因素的制约，这
些监督未能发挥应有的作用，需要加强并完善监督机制。[26] 下面
就其中的几种主要监督方式作简要叙述。
（一）法院内部审判监督。其主要形式有：1.由审监庭依审判监
督程序对生效判决进行监督；2.上级法院对下级法院非程序性的监
督；3.庭长、主管院长对具体案件的监督；4.审判委员会的监督；5.以立审分开、审监分开的形式实行各部门之间的监督；6.实行违法审
判责任追究。这样的监督注重事后的检查、纠正和追究，缺乏对审判
权运行过程的合理有效的控制，且其行政化特征十分明显，不符合审
判活动的原则。[27] 从实际情况看，这种自我监督的情形其实也极
少发生，要法院在本院内部自己主动去否定自己及更正自己的错误，极为难得，审判实践中，凡是人民法院自身或人民检察院抗诉提起再
审程序的，几乎百分之百都是当事人自己申请或反映引起的。[28]
（二）党对司法工作的领导和监督。坚持党对司法工作的领导是
社会主义国家不可动摇的基本原则，也是社会主义司法的一大特色。
要坚持党对司法工作政治领导（指政策领导和组织领导，而不是具体
业务工作的领导），不能搞个案监督，个案监督其实质是干涉司法独
立。[29] 但在案件审理过程中，党委可以调阅案件，书记可以批示
案件，政法委可以对案件具体问题进行协调、讨论，表面上似乎强化
了党的领导，实则发生地方保护主义，而且党委成员并非都具有专业的法律知识，加之根本没有参加庭审过程，却对案件作出讨论和决
定，极难保证对案件事实认定全面清楚、适用法律准确，已经严重损
害了我国法制的统一性和司法的独立性，并导致不正之风、司法腐
败，大大削弱了党在人民心目中的形象和权威。
(三)检察监督。我国宪法对检察机关的性质确定为“国家的法律
监督机关”，根据>和诉讼法的规定，检察机关的职权为侦察权、公诉权和监督权。有学者认为加强检察机关
对法院的监督是防止司法专横和司法腐败的良策之一，是从制度上保证司法
公正的途径，只有建立起以检察机关的权力制约审判机关的权力这种
司法机关（广义）内部的权力制约机制，才能保证监督的全面性、持
久性和有效性。[30] 以通过对法院审判的制约来保障当事人私法上
自由意志的实现为出发点的民事检察监督[31] 确实能够弥补因当事
人势单力薄，提起再审后不一定会引起足够注意的不足。然而在实际
工作中，检察机关的第一角色是公诉人，其次是立案侦察机关，监督
是最为薄弱的一环，没有得到应有的注意，对司法的监督几乎名存实
亡，与检察机关的法律性质定位极不适合，应进行必要的加强和完
善。
(四)人大监督。人民代表大会是我国的权力机关，国家行政机
关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责并受它监督，人大对
司法进行监督显然有其宪法依据。但并不是说无论什么样的人大监督
都合理合法，监督也有合法与非法之分，或者说冠名为监督的非法的东西实际上并不能称之为监督，而是破坏，这是思考问题的两个不同
角度。但不管从哪个角度出发，任何一种合法权力的行使以不损害另
一种合法权力为前提，根据某法律规定来办事也不能违反其他的法律
规定。人大监督有法律依据，司法独立同样如此，不能为了行使人大
监督权就可以违反司法独立的原则，这样行使监督权不仅与法无据，而且违反了法律规定，成为法所不容的非法监督。一样的道理，正确
行使司法权也不能侵犯合法的监督权。
当前，有些地方进行人大个案监督的试验，如果个案监督已经干涉
法院对具体案件的正当审理，实际上行使了类似审判权的职权，就事
实上违反了司法独立的原则，容易形成一系列不良影响，无疑是不可
取的。要是人大发现法院或法官在案件的审理过程中，确有违法行
为，可以建议追究有关人员的法律责任，但并不能对案件进行任何的指示。
在我国,监督权是人大的重要职权之一,其主要内容是对“一府两
院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。虽然人大在一定程
度上确实履行了监督职责，但力度远远不够，存在许多问题，主要体
现在：监督机构不健全，对监督的保障没有制度化，监督队伍的素质
不够理想。[32] 因此，要尽快进行监督立法，建立专门的监督机
构，确立监督责任。
人大对司法的监督又必须遵守一定的规则。其监督的具体范围包
括：1.听取并审议法院的工作报告，并可经过讨论作出相应的决议；
2.对法院的工作进行询问和质询；3.对法院制定的司法解释和其他规
范性文件进行审查；4.人大及其代表有权接待人民群众的来信来访。
但是，人大应避免直接对案件进行审查；不应该对案件的处理提出建
议或决定；严防支持一方当事人对抗已生效的判决；防止个人或团体
利益受到案件影响的代表对该案件的审理进行监督；避免通过决议等
形式把上述做法合法化，或直接撤销，变更法院的判决；严防出于保
护地方利益的考虑，对案件的审理进行不同寻常或反复的监督，从而
使法院的独立审判权实际上被干扰或剥夺；防止行政机关或个人通过
人大或代表对案件进行干预。[33]
总之，在我国现阶段对司法进行监督完全有必要，监督的目的归根
结底在于保证审判的公平、正义，而我们追求的司法独立其要旨也在于此。因而，司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖，合理合法的司法监督应当为司法独立提供可靠保障，而不是干扰、阻碍、破
坏司法独立。从这意义上讲，对推行司法独立原则有任何损害的所谓的“监督”其实并不是监督，只不过戴着“监督”的帽子罢了，是批
着“监督”这种合法外衣对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚
石。所以，应该对各种监督进行规范，使监督依法进行，这也是依法
治国的内在要求。
末》，1998年6月5日。
[15] 沈宗灵：《现代西方法理学概论》，北京大学出版社1992年
版，第402页。
[16][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书
馆1980年版，第391页。
[17]沃尔夫甘·许茨：《司法独立——一个过去和现在的问题》，载于《法学译丛》,1981年第4期。
［18］章武生，吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整
（上）》，载于《中国法学》，2000年第2期。
[19] 谭世贵：《我国司法改革研究》，载于《现代法学》，1998
年第5期。
[20] 张卫平：《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思想》，载于《法商研究》，2000年第3期。
[21]参见〈〈依法治国与司法体制改革研讨会纪要〉〉中陈瑞华发
言，载于《法学研究》，1999年第4期。
[22]李汉昌：《司法制度改革背景下法官素质与法官教育之透
视》，载于《中国法学》，2000年第1期。
[23]前引[21]，贺卫方发言。
[24]《马克思恩格斯全集》第1卷，77页。
[25]张志铭：《传媒与司法的关系——从制度原理分析》，载于
《中外法学》，2000年第1期。
[26]参见王利明、姚辉：《人民法院机构设置及审判方式改革问题
研究（下）》，载于《中国法学》，1998年第3期。
[27]薛阿平、姚旭斌：《从监督走向制约——法院内部审判监督制
度改革初探》，载于《法学》，1999年第9期。
[28]景汉朝等：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月
版，第58页。
[29]谢鹏程：《理顺外部关系 保证司法机关独立地行使职权》，载于《法学》，1999年第5期。
[30]前引[23], 刘立宪，谢鹏程的发言。
[31]陈贵明：《民事检察监督之系统定位与理论变迁》，载于《政
法论坛》，1997年第1期。
[32]邓建宏：《强化人大监督职能浅论》，载于《现代法学》，1998年第4期。
[33]王晨光：《论法院依法独立审判权和人大对法院个案监督权的冲突及其调整机制》，载于《法学》，1999年第1期。
著者：南京师范大学泰州学院 蒋俊峰 地址；江苏省泰州师
范高等专科学校远程教育部，225300
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