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美国国有企业管理机制和对我的启发
朱明杰
国有企业是当前中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，加强国有企业管理，提高国有企业效率是我国经济发展的关键因素之一。“他山之石，可以攻玉”，分析、借鉴国外的国有企业管理机制是我们研究国企改革常用的思路。
美国国有企业分别为联邦、州和市镇各级所有。国有企业往往通过政府机构来管理，因此，在美国，许多人将其称为政府企业。为与我国约定俗成的概念相衔接，估且还称之为国有企业。
美国国有企业的产生可以追溯到上个世纪中叶。联邦的第一个国有企业是19世纪40年代在华盛顿建立的国家博物馆。这个国有企业从“立项”、“建设”到“运营”，都富有传奇色彩。1826年英国科学家詹姆斯·史密森（James smithson,1765～1829年），以遗嘱形式把他一生积蓄的55万美元，捐赠给美国，指定用这笔款项，在华盛顿建立一个旨在“增进并传布知识”的机构。经过长达20年的酝酿和争论，于1846年成立一个委员会来执行史密森的捐款事项。这个委员会的成员包括美国总统、副总统、首席大法官和有关行政部门首脑。为有效管理，成立了董事会，由美国副总统、首席大法官、三位参议员、三位众议员及六位美国公民组成。这个国有企业经过150年的努力，有了长足发展，其所属的国家航空与宇航博物馆、肯尼迪文艺演出中心及国家动物园，都已闻名遐迩。
美国的第二个国有企业是1904年建立的巴拿马铁路公司，第三个是1905年建立的阿拉斯加铁路公司。这些公司已经改变了慈善性质，且具有相当规模，是生产性企业。
第一次世界大战时期，为适应战争的需要，美国建立了不少国有企业，战后大都撤销了。在1929年经济危机开始以后，为解决国计民生的紧迫问题，按照罗斯福新政的要求，美国又建立了一些国有企业，包括财政公司、信贷公司、进出口银行、农作物保险公司、联邦保险公司等。美国迄今为止最大的国有企业——田纳西河流域管理局，就是这一时期开始建立的。田纳西河流域管理局的产生，标志着美国国有企业的发展进入了新的阶段。美国人将田纳西河流域管理局的产生和发展称为“伟大的试验”。田纳西河流域方圆6万英里，覆盖7个州。在历史上，这是美国的贫困地区。特别是在1929～1933年的经济危机中，银行破产，工厂倒闭，洪水泛滥，农田冲毁，水土流失，疾病蔓延，森林乱砍滥伐，矿业破坏严重。当时，这一地区人均年收入只有169美元，一万户人家之中只有三户可以用电。在这种情况下经国会同意，罗斯福于1933年5月17日签署了建立田纳西河流域管理局的法案。这是美国最大的国有企业。这个企业的经营范围主要有：一是根治水利，管理水利系统，在主流和支流上共建了54座水坝。这些工程使1984年特大洪水造成的损失减少到最低限度。还修有闸门等航运设施，使船只可以从田纳西河通过密西西比河航行到奥尔良河，到达美国12 个州以至世界各地。二是在30个水坝建了电站，向企业和居民供电，现在已有114个水电厂。还建了59座火力发电厂、5座核电站。1994年发电1280亿千瓦时，售电收入54亿美元。三是对田纳西河流域进行水土综合治理，促进农业稳定发展，保持生态环境优化。建立了1500多个示范农场，研究如何重新植被、防止水土流失，改善耕作方法，提高生产效率。为促进户外娱乐，建立了200多个娱乐中心，最大娱乐场占地11500公倾，被肯尼迪总统宣布为全国环境保护示范区。
总的看来，美国的国有企业是在特定历史条件下，为解决特定问题或有特定背景而产生的。美国国有企业问世的一般原则是：私人无法做或做不好的，由国家或政府去做。目前，美国的国有企业产值占工业总产值5％左右，主要分布在邮政、军工、电力、铁路客运、空
中管制、环境保护、博物馆和公园等行业。美国的国有企业有建立，也有撤销，在100多年的发展史上，既有辉煌，也有挑战，成为美国经济发展史上不可磨灭的篇章。
美国国有企业的外部管理体制
美国的国有企业分别为联邦、州和市镇所有，与此相应地形成了分级管理的体制。联邦、州和市镇议会代表公民拥有产权，政府依法管理国有企业。
各级政府是国有企业的行政管理者。联邦政府管理的企业主要有8类：部分电力（主要是田纳西河流域管理局的电力），全国邮政、国土管理（包括森林保护和国家公园的管理），运输（包括铁路客运、航天、军用航空运输和空中管制）、保险（包括受理房屋保险、航运保险、股票市场保险、老年人退休金保险等方面的业务）、医疗卫生（包括退伍军人医院）、工业（包括政府的印刷厂和军事工业）和环境保护。联邦政府管理的国有企业不多，但企业规模较大，且具有相当的重要性。州政府管理的企业也有8个行业：本州范围的保险（包括失业保险）、本州范围的电力供应、州内港口、公路（包括部分高速公路、桥梁、隧道的建设和收费）、烈性酒类、医疗保险（包括负责精神病人、老年人的医疗和护理机构）、彩票的发行和公共交通（包括地铁和公共汽车）。美国各州管理的企业较多，且多通过设立政府机构，例如往往叫某某管理局的形式来管理企业。在纽约，设有桥梁、隧道管理局、电力管理局，污水管理局、公共交通管理局。这些管理局实际上都是政府管理的国有企业。市镇政府管理的企业包括9 个行业：市镇内的公共汽车和地铁，自来水的供给和污水处理，垃圾的收集和销毁，部分电力供应，市镇内的港口，飞机场，小学和图书馆等文化教育事业，公园和体育场等公用设施，医院诊所。应该指出，这里所说的美国各级政府所管理的国有企业，除少数是全行业的之外，多数是该行业的一部分，即产权属同级议会的那一部分。
议会通过立法，决定有关国有企业的一系列重大问题。联邦政府能否组建一个国有企业，必须经过美国国会的审议和批准。州和市镇政府的国有企业，必须经同级议会的批准，才能成立。议会通过立法，确定国有企业的经营范围甚至包括市场准入和销售领域以及价格权限等。议会随时审查国有企业的运行情况，并可相应地作出重大决策，包括撤销、兼并和出售某一国有企业。国有企业的董事长由同级议会任命。当州和市镇与国有企业在执行政策法规上与上级政府有关部门或法律发生矛盾时，州和市镇议会针对所属国有企业提出的问题，进行调查研究，并向上级议会申诉，以求调整政策和法规，保证所属国有企业的权益和运行。议会决定对所属国有企业是否给予财政拨款，给予多少拨款，拨款的无偿或有偿，以及有偿款项的偿付方式。
美国审计署对国有企业的经营状况、财务收支和债务前景进行监控。美国审计署是一个地位很高的机构，署长由国会任命，任期长达15年，工作向国会负责，预算由国会批准。在美国各地分10个大区，派驻办事处，共有工作人员4000多人。审计署对国有企业的监控有三个机制：一是企业内部审核机制，要求企业按规定报表，说明财经情况，审计署对这些报表进行审计；二是在各级行政当局，包括联邦政府有关部门和州、市镇政府，也要设有一定的机构进行审核，最近，美国议会正拟通过一项新的法案，要求各部门设置财务负责人，总管行政预算和支出；三是任何公民，觉得国有企业有舞弊现象，均可给议员写信，议员转给审计署，审计署则应进行调查，并作出结论。美国审计署每年大致审计5～10个国有企业。审计署将国有企业的审计情况和结论报国会，一旦批准，则需执行。
政府有关部门提供服务，为国有企业创造好的社会经济环境。美国国有企业在运营上享有私人企业的权益。在此基础上，有关部门往往通过提供信息、调整法规、规范市场、排除纠纷等，为国有企业的发展开辟道路。
美国国有企业的内部管理体制和运行机制
美国国有企业的内部管理体制并没有一个统一的模式，而是视具体情况，因地制宜地采用相应的内部管理体制。多种类型的国有企业很难用准确的概念表述，这里估且归纳为以下几类：
一是独立经营型。具有代表性的是田纳西河流域管理局。这个美国最大的国有企业，最高领导层设有三个董事，由美国总统提名，国会批准，总统任命，任期9年。三个董事分别来自民主党和共和党。重大问题的决策投票表决。三个董事代表国会和联邦政府全权负责整个企业的管理和经营，具有高度的自主权。为保证决策的民主性和科学性，这个企业还设有顾问委员会，在作出重大决策之前，可向他们征求意见。这个国有企业目前除每年得到政府1.3亿美元的无偿拨款之外，还享有一些政府机构的权力，例如，按照美国法律，电价需由政府机构制定，在法案的政府机构序列里就载有田纳西河流域管理局。因此，这个企业与其他政府机构一样，享有电价制定权。田纳西河流域管理局的资金筹措，主要是发行债券，其中政府债券占一半左右。政府每年拨款1.3 亿美元，只能用在既定的社会事业上。这个企业不通过股票上市融资。
二是政府机构型。一些美国的国有企业，往往作为一个司或一个局来实行管理和经营。与田纳西河流域管理局不同，运营上更多地呈现政府机构色彩。例如圣劳伦斯海运开发公司，开始时是作为联邦政府的一个独立的公司来经营运作的国有企业，后来由于成本较高，就合并到联邦政府运输部里，作为运输部的一个司，以一个司的地位进行管理和运营。在美国各州，往往将州属企业的名称叫局，如纽约桥梁、隧道管理局，其实是经营桥梁和隧道的公司；纽约公共交通管理局，其实是地铁公司和公共汽车公司的联合公司；布法罗污水管理局，其实是一个经营污水处理的公司。政府机构型的国有企业采取多种形式融资。美国客运公司可以发行股票，但由政府定价，亏损则由政府补贴。
三是一般企业型。这种类型的国有企业的管理体制，与私人企业的管理体制基本相同，即设有董事会，董事会任命总经理，由总经理负责管理和运营。不同的是，董事会的成员由政府提名，议会批准。在市镇政府里，这种类型的国有企业多一些。华盛顿所属一个县的水厂，共有11个董事，均由政府提名，议会批准。资金来源是：政府拨款占75％，另25％由处理污水厂向用户收费解决。
美国国有企业的运行机制，是在公平或优先的市场条件下和法制框架内，以高度的自我管理和自主经营，保持企业的发展与成长。从市场条件看，国有企业不仅享有一般的市场竞争条件，而且往往被允许有特定的销售市场领域或销售对象，在市场准入上也仰仗政府而享有特权；从法制条件来看，一些国有企业往往被赋予法律法规的特许权宜，包括市场控制权和价格制定权等，就是说，即或这个产品的定价权在政府，国有企业也可以政府机构的名义享有。国有企业必须与私人企业一样严格执法，否则将同样受到制裁。从管理和运营看，国有企业是享有充分自主权的，从决策到操作，国有企业像私人企业一样，可以自行决定。国有企业的激励机制是利润和效益，例如可以使个人收入增多；国有企业的约束机制，主要是法律和法规，一旦违反规定、舞弊或失职，按照法律规定，不仅要坐牢，而且还要罚款，罚款又必须从个人的腰包中拿。
美国国有企业发展对我们的启发
美国的国有企业在促进经济发展和维护社会稳定中，发挥了重要的作用。从经济发展来看，美国的国有企业对于贫困地区的起飞、环境污染问题的解决和公用事业的发展，具有举足轻重的作用。田纳西河流域七州之所以能摆脱贫困，关键在于建立了田纳西河流域管理局。像环境治理这样的非盈利项目，没有国有企业，是很难办好的。从社会稳定来看，国有企业使低收入者能够安定生活，使就业岗位得到增加。邮政局这一国有企业的存在，虽然经营不很景气，毕竟使美国的邮票价格维持在较低水平；美国的客运亏损，但照样运营，使远距离的居民可以方便旅行。从体现政府意图来看，国有企业虽然在内部运营上要体现商业原则，但是国有企业往往间接或直接地去实现政府的政策目标。
就田纳西河流域管理局而言，也存在不同的看法：一种看法认为，建立这个管理局，开发中西部七州，是美国的一个“伟大的实验”，是美国经济发展史上成功的典范。从体制上看，三人董事制组织精干，便于拍板决策；从运行上看，事业兴旺发达，负债率50％左右，虽然有些项目风险不小，但总的看是乐观的，虽然自己有权定价，但已经连续八年没有提价，虽然市场销售有法定划分，但正拟开拓市场竞争。另一种看法，则认为田纳西河流域管理局在管理上缺乏监督机制，在营运上缺乏制衡机制，三人董事会决策难以做到民主和科学，特别是债务积累严重，对项目风险研究没有请外部公司研究的社会约束机制；不像一般电力公司那样由州政府制定电价，而是有权自行定价，议会给它划定市场销售范围，别的企业不能进入这个市场与之竞争，缺乏竞争和市场压力，这是国有企业的根本问题。这两种看法目前仍在进行争论。
国有企业改革是我国改革与发展的突出问题。美国国有企业发展及其所遇到的问题和解决这些问题的思路，对我们具有一定的借鉴意义。
在市场经济条件下，为解决特定的问题，尤其是市场失灵和市场不足的领域，必须有国有企业，用以弥补市场机制的缺陷。国有企业是政府进行宏观调控的有生力量和实现形式。特别是在对付经济大危机，解决贫困地区的特大和特殊问题上，国有企业发挥了重要的作用，功不可灭。
好的外部管理体制是国有企业健康发展的保证。美国国有企业之所以能像田纳西河流域管理局那样成功地进行“伟大的实验”，并取得历史性的成就，很重要原因是有一个好的外部管理体制，形成了健全的立法保证机制、行政管理机制、审计监控机制和部门服务机制。
符合实际的内部管理体制和灵活有效的运行机制是国有企业的生命。国有企业毕竟是企业。国有企业只有适应市场竞争才能具有旺盛的生命力。美国国有企业的内部管理体制是多样化的，符合实际的，而不是主观确定的统一模式。但是，不管运用哪种内部管理体制，都需使企业的主要领导人有高度自主权，能够灵活决策，并通过公司规章等约束企业行为，使企业具有良好的激励机制和约束机制，以保证企业健康运行并不断提高效益和效率。
总之，国有企业实际上是政府的分支机构，代表各级政府施行政府的一些职能。对于国有企业的管理必须建立在对政府的管理之上，如果连政府都是低效的又何谈高效的国有企业。随着政府改革进一步深化，希望我国的国有企业能去冗存精，造福于民。
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