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处于生存与发展矛盾中的农村土地政策
马 跃
土地政策既涉及农业现代化的实现，又涉及农民的生存保障和社会稳定。在统分结合的农村基本经济制度的主导下，集体所有和农民家庭使用经营是当前中国农村土地政策的主要内容。集体所有制是不完全的，既不能像其它商品那样可以拿到自由市场上出售，也不能由协商谈判确定土地的价格。政府掌握土地的征用权和定价权。只有政府有权征用和接收农村土地，并且只有政府可以制定土地价格。地方政府采取低价征收、高价转手的方式，在经营农村土地的过程中获取巨大利益。农民使用的土地包括宅基地和大田地。农民对大田地可以耕种，也可以通过出租、入股等形式转让出去，但不能违反政府规定的土地用途，不可买卖，还将重新分配，城市资本可以下乡通过租赁农村土地等形式从事农业生产和经营。宅基地事实上早已私有化，连同房屋和不连同房屋的宅基地都可以买卖，为增加家庭财产，便出现侵占大田地、抢占宅基地和空心村并存的现象。
生存和发展：地权变动的逻辑
现代以来，中国土地制度经历了以下几次大的变动：
第一次大变动是共产党领导的土地改革。这次改革经历时间长，涉及面广，并且与共产党夺取政权和巩固政权密切相关。通过土地改革，把地主的土地平均分配给农民，每家每户获得了土地所有权证书，使土地所有从不平均变为相对平均。虽然是从私有到私有，但在分配结构上发生了翻天覆地的变化，土地所有权大致平均地分散到全体农民身上，同时摧毁了城市不在地主在农村的经济基础。但土地占有面积还是不太平均，并且因为劳动要素、劳动积极性、经营技术等因素的影响，使农民的收入状况不同，长期来看，必然导致阶级分化，一些人卖地，一些人买地，逐渐回到土地的不平均所有状态。“耕者有其田”的政策将最终导致有人无田的结果。
第二次大变动是集体化。经过互助组、初级社、高级社和人民公社等，六十年代初，中央明确了“三级所有、队为基础”的土地所有权制度，除给农民保留一点自留地外，一切生产资料属于集体，集体劳动，评工记分，集中经营，按照人口和工分两个标准进行统一分配。按照人口的分配是绝对平均主义的，从而保障了所有人的基本生活；按照工分的分配是大体平均的，因为所有成年人和半成年人都参加劳动，同时也形成一定的刺激，使社员有了挣工分的积极性。第三次大变动是土地联产承包责任制。土地所有权属于生产队（村民小组），土地使用权、经营权、产品占有权属于农户。不再是集体劳动，也不再是统一分配。国家和集体需要的部分，用经济外的手段向农户提取。就大田地来说，因为人口的不断变化，实行“三年一小调、五年一大动”的方式维持平均占有状况，调节人口与土地之间的关系。这种制度保证了每人都有承包地，并且在村民小组内是平均的。土地不能买卖，不管任何人遇到任何情况，永远不会失去承包地。因为有承包地，保证了每人都有饭吃。问题是，因为土地的不断调整，严重制约了农民对土地的投资，至少不能投资使用寿命长的农业设施。一方面，预期到几年后就要调整土地，所以就不可能对现有的承包地进行大的投资；另一方面，如果有大的投资，在调整土地时会产生许多纠纷。因为较少的投资就限制了农业的产出。1994年，国家一方面在全国范围内调整了承包土地，另一方面出台了“土地承包期三十年不动”的政策，从1995年到2024年，不再调整土地了，增人不增地，减人不减地。因为这个政策，农民开始对土地有了较大规模的投资。世纪之交，中国城市化出现快速推进的势头，许多农民在非农行业兼业，一些农民把承包地转手给亲戚邻居耕种，接手的农户或者给原承包户一点粮食，或者什么都不给，情况不一。承包者保留了随时收回土地的权利。对流出土地的农民来说，进退有余，既可以到城市打工挣钱，在不能打工的时候又有土地保障。随着政府对农业补贴力度的加大，一些私人资本开始对经营农业感兴趣，用较高的价格租赁农民的土地，于是出现了较大规模的土地流转，出现了较大规模的农场和私人资本主义的农业形式。
几十年来，地权变动的逻辑究竟是什么？政策制定者为什么在不同时期会出台不同的政策？这些政策的共同点是什么？学者们对土地改革和集体化的动因已有许多讨论，出现了许多观点，如提取资源的需要，基层组织建设的需要，意识形态的影响，机械化的需要，城市化的需要，农田水利建设的需要等等。我们不讨论这些观点，但必须看到一点，不管是土地改革还是集体化，以及集体所有制下的家庭联产承包责任制，既是为了满足全体农民生存的需要，也是为了农业发展的需要，并且首先是为了农民生存的需要。
清朝中期以后，因为人口的过快增长，导致人均土地面积的大幅度减少。只有平均分配，才能保证每人都有饭吃，才能实现社会稳定。毛泽东说：“世界上什么问题最大？吃饭问题最大。”洪秀全的《天朝田亩制度》，孙中山提出的“耕者有其田”口号，以及共产党领导的土地改革，都是平均地权的政策，而政策总是现实的反映。平均主义政策的背后，是全体人民的生存需要和稀缺的资源状况。只有共产党实现了平均主义。土地改革是第一次大平均。集体化不是对土地改革的否定，而是对平均占有土地制度的强化。假如没有这种强化，看起来平均占有的土地制度就要随着时间的进展而演变为不平均的土地制度。改革开放以后的土地定期平分，也保证了土地平均占有的制度，一个村民小组组内，没有人比其他人占得更多。
在生存基础上，农业要发展，农民要发家致富。一方面，农民可以通过购买土地以外的合法手段发财致富，另一方面，农民或其他人可以通过土地流转从事较大规模的农业经营，但在流转过程中，要本着依法、自愿和有偿的原则，不得影响农民的土地承包权。目前的土地流转主要是两种形式，租赁和土地入股。对农民来说，租赁费相当于生存保障；土地入股并非共担风险的股份制，农民要求的是“保底分红”，而“保底”就是保障最低生存线，保底比分红更重要。只有在确保生存安全的基础上，才有利润、分红和农业资本主义的发展。
平均地权是不同时期农村土地政策的共同特征。生存第一、发展第二是中国地权变动的内在逻辑。在农村土地问题上，政策制定者本着的原则也可以概括为“一要吃饭，二要建设”。与保障全体人民的生存比较起来，农业现代化是第二位的目标。只有基于这种观点，才能解释几十年来地权变动的历史和不同时期的土地政策，才能明晰当前土地政策所面临的矛盾和困难。两种政策 两种状况
当前关于土地制度的讨论，主要有两种意见，一是主张土地私有化；二是主张维持目前状况，反对土地私有化。主张私有化的人更多地基于增加农民收入、增加农民财产、增加农民权利的角度。反对私有化的人更多的基于保证农民生存的角度。我们要讨论的是，维持现有土地制度有什么结果？实行土地私有化后会发生什么结果？
笔者认为，目前的农村土地制度兼顾了效率与公平、生存与发展两方面的需求。一方面，承包地使农民有了生存保障，使社会安定，因为城市经济的周期性波动，使农民打工的同时，有一个安全基地，进退自如，无后顾之忧；另一方面，在生存型农业基础上，通过“保底分红”等土地流转形式，完全可以嫁接现代农业，从而跳过马尔萨斯陷阱。目前的土地政策，不影响现代农业的产生和发展，但影响农业现代化的速度。农业现代化是以土地产出率和劳动生产率为标准的。土地产出还是有很大潜力的。投资越大，产出越高，对农业的投资直接影响农业的产出。目前见到的一些设施农业，使用寿命大都在十五年之内，为什么大都没有投资使用寿命更长的农业设施？毫无疑问与土地承包期限有关，大家都预期到2024年土地还要调整。还有许多城市人不倾向于租赁土地，而是希望通过购买土地来投资农业。因此，目前的土地制度限制了更多和更大的投资，自然就影响到农业现代化的速度。笔者预测，维持目前的土地制度，在中国要实现农业现代化，恐怕要五十年或更长的时间。
维持目前状况将面临一个问题，用农民的话说，到2024年是动地还是不动地？动地是一个问题，不动地更是一个问题。若动地，将面临一些**。城郊那些已经被征用部分土地的村庄，补偿款在村民小组内是平均发放的还是仅仅发给了被征土地的承包者？在更大范围的农村，对那些农业设施如何计算和补偿？根据以往的经验，“五年一动地”的时候，有很多争吵，但在乡镇以下可以解决；“三十年一动地”的情况下，将有更多的争吵，甚至有比较严重的暴力行为，基层工作的难度将更大，有些问题恐怕要动用县级政权才能解决。如果不动地，麻烦更大。1995年以后出生的许多人已结婚生子，但没有承包地。法律规定，女的嫁到男方后，娘家不得抽走承包地，但有些女的与娘家相距遥远，无法回去耕种。目前政策下，大家可以等待。万一宣布再也不动地了，恐怕要激起一些变乱。同时，土地权利是靠实力来维持的，那些要动地的都是儿子多的户，身强力壮；那些不想动地的都是女儿多或人口减少较多的户。孤儿寡母能否抗拒得了那些要求动地的大户？
实行私有化，或许十五年至二十年左右就能基本实现农业现代化。土地私有化后，农民和城市资本会投资更长使用寿命的设施，甚至城市工薪阶层和退休人员都有可能到农村投资。但是，正如温铁军所说，如果把所有权交给农民个人，就意味着他们有权处置和买卖土地，土地就会迅速商品化和资本化。只要允许土地买卖，在不长的时间内，就会出现大量失地的农民。这些失地农民与城市化工业化造成的失地农民，加上逐年累积的效果，这个队伍会越来越大。城乡无业人员汇合一起并逐年累积，将是严重的社会问题。正如裴小林所分析的，不管是私有化还是资本主义的自由竞争最终会伤害他人的生存，发展与生存形成尖锐的矛盾。西方国家采取福利主义的措施，才解决问题，度过危机。中国历代王朝，没有找到用和平的方式使财富社会化的途径，于是，商业资本主义的高度繁荣总是“大*来临的征兆”，并因为这种*一次又一次地消灭了资本主义萌芽。
如同城市私有房屋挡不住地方政府和开发商的拆迁意志一样，实行私有化后，个体农民也挡不住地方政府和开发商对私有小块土地的圈占。历史上个体农民就挡不住土地兼并的浪潮。土地是城市、工业和农业共同的生产要素，土地价值总在上升，一些人在不违反规定用途、找人耕种的情况下，就会在土地上囤积居奇。城市资本，包括工薪阶层、退休人员及某些政府官员都有可能卷入投资浪潮，从而促使土地的价格升高。价格越高，越有利于大资本，土地就会朝大资本手中集中。自由竞争将导致垄断。大资本不仅控制土地和地租的价格，而且将控制农产品的价格，城市人也必须接受这种价格。实行私有化后，会增加地方政府及开发商与农民的谈判成本，但这些成本可以通过提高地租和农产品价格的方式转嫁给消费者。到时候，依靠土地过活的农民以及依靠农产品过活的所有人，都要在寡头垄断的情况下，过一种逆来顺受的生活。慎重地权改革
实行私有化后，将面临两个问题，一是如何保障失地农民的生活问题；二是如何解决大资本的土地垄断问题。第一个问题通过试点是可以统计和计算的，也是可以解决的。实行私有化后，并非一下子就使所有农民都变成无地农民，但肯定加快失地农民的增加速度。出卖土地的并非都是生活困难的。除工业化和城市化造成的失地农民外，肯定有出卖私有土地并生活困难的失地农民，两部分加在一起，每年将有多少人？扣除面对失地农民可以安排的的就业量，每年将有多少人需要政府保障？宣布私有化后的头两年，政府完全可以不考虑出卖土地而变成失地农民的保障问题，但从第三年开始，按照每人每年的保障标准，政府需要拿出多少经费？在工业化、城市化、财政收入和因为出售私有土地而分离的失地农民等增长速度都不变的情况下，加上累积效应，十年后，二十年后，三十年后，政府每年将要拿出多少钱？政府有无这样的保障能力？在试点、统计的基础上，这些问题是能够计算和预测的，随着经济的发展，财政收入的提高，也是政府可以解决的。
第二个问题就非常复杂了。一方面，城市资本，包括资本家、工薪阶层、退休人员下乡购买土地，在不违反用途的情况下，自然造成土地升值，而土地的升值又会吸引更多的城市资本，这样，农民失去土地的速度会超出原来的测算和预期，从而增加政府保障的难度；另一方面，不仅会形成土地、农产品的寡头垄断，更严重的是，某些政府官员会参与这种圈占浪潮，从而使政府控制和解决问题的能力大幅度下降。西方资本主义在发展过程中，曾经克服了重重危机，首先是通过民主革命驯服了政府，使政府官员不得不成为遵纪守法的群体；其次是通过反垄断法、反不正当竞争法、劳资关系法等立法手段驯服了资本，尤其是大资本；再次是通过福利主义解决了底层人群的生存问题。中国政府不同于西方政府，这是一个基本国情。当个别政府官员具有土地囤积者和查处囤积者双重身份的时候，那么查处的结果就可想而知了。若不能解决地方政府或某些官员与资本的联合问题，即使有反垄断法及限田措施，也不能真正解决资本对土地的垄断问题。由于尚未出现一个凌驾于政府之上的机构，政府能否控制土地集中和垄断的趋势，能否使土地占有保持在一个兼顾公平和效率的范围内，将是一个严重的问题。
所以，宣布土地私有化前，对于失地农民的数量及政府的未来保障能力，要进行严格而科学的测算；在此基础上，本着风险最小化的原则，才能确定土地私有化从什么时候开始。更重要的是，必须进行政治变革，使政府官员不得不成为遵纪守法的群体，使地方政府不得不成为执政为民的政府。在渐进式改革的顺序安排上，应把农村土地产权改革放在政治体制改革之后。先有政治变革，才能驯服资本（尤其是权力和资本相结合的强势资本），才能真正过渡到既有高度政治文明又有高度物质文明的社会。这些问题尚未解决的情况下，最好还是维持现有的农村土地政策，并根据变化了的情况和面临的问题作一些技术性调整。
作者单位：淮北市委党校
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解读《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中央政府门户网站 www.daodoc.com2011年11月10日 17时08分来源：国土资源部网站【字体：大 中 小】 窗体顶端 【E-mail推荐】窗......
