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浅析检察机关参与社区矫正工作的问题及对策建议
时间：2010-11-04 10:
52作者：徐丽静
新闻来源：正义网
社区矫正制度作为刑罚的一种执行方式，是我国在司法体制改革中的一个重要方面。作为法律监督机关的人民检察院，对社区矫正的全过程享有法律监督权，有效地促进了社区矫正工作的成效。然而，对于正在探索期的我国社区矫正不论在其自身，以及对其的检察监督还存在不少缺陷，有待进一步完善。
一、社区矫正工作的现状
“社区矫正”是与监狱执行的“监禁矫正”相对的行刑方式,是指将符合社会矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。从20世纪上半叶开始，西方国家就提出了罪犯“康复”的概念，目前英、美、日、澳大利亚、加拿大等国的社区矫治已经比较成熟，在许多国家中，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数。
就我国而言,社区矫正制度还没有真正意义上建立,目前还处于试点阶段。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，明确规定被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利并在社会上服刑的5种罪犯，适用社区矫正。2005 年1 月，两院两部又下发了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，进一步扩大的社区矫正试点的范围。从近几年的试点情况来看，社区矫正确实取得了一定成效。但是也面临着法律依据缺失、执行主体不明确、适用对象数量少，范围偏窄等一系列问题，这些问题也给社区矫正的检察监督带来一些实际困难。
二、当前检察机关在社区矫正监督工作中存在的问题
1、立法粗疏滞后，监督运行缺乏制度保障
目前仅有少量部门规章及地方法规对社区矫正的运行进行简单地规定，尚没有出台一部统率和调整社区矫正活动的法律法规，使社区矫正执行等一系列工作既缺乏法律依据，存在法律冲突，也缺乏可操作性。如两院两部的《通知》明确了检察机关对社区矫正的法律监督，但检察机关在监督中拥有哪些权力，应尽哪些义务，通过何种途径行使权力，监督的对象，矫正对象申诉的处理等问题则缺乏明确规定。同时，社区矫正相关配套制度缺失，也制约检察机关监督权的行使，如检察机关监督须弄清矫正对象的具体信息，而该信息来自不同部门，如缓刑、管制由法院提供，假释、剥夺政治权利由各监狱部门提供，而长期以来没有形成规范的传递制度与信息共享制度，造成执行、监督机关没有收到或没有及时收到监外执行罪犯的相关材料，使部分监外执行罪犯失控、脱管、漏管。
2、社区矫正实施主体不明确，造成监督对象的模糊性
法定执行主体、工作主体不统一造成检察监督的困难。法律规定，非监禁刑刑罚执行机关是公安机关，其他机关部门、基层住织或者罪犯原所在单位仅为配合协助公安机关进行帮教考察。但开展社区矫正工作以来，真正担负起日常社区矫正工作的是司法行政机关，由司法局和街道司法所组织协调对辖区内监外执行罪犯管理教育，实际形成了作为刑罚执行主体的公机关退居配合辅助地位，司法行政机关成为社区矫正的工作主体，使司法实践与现行法律规定产生了冲突。依照刑诉法和诉讼规则的规定，人民检察院应当对公安机关的执行工作进行监督，但是公安机关并非矫正措施的具体实施者；如果对司法行政机关进行监督，又明显缺乏直接和足够的法律依据。在此种情形下，人民检察院的法律监督地位显得非常尴尬。
3、监督职权的有限性,降低了监督实际效果
检察机关虽然享有社区矫正监督权，但由于社区矫正监督才刚起步，相关法律法规对监督方式的规定尚有限，影响到监督力度。现行《刑事诉讼法》对执行环节的检察监督只规定了检察机关向违法部门提出书面纠正意见的权利。目前的社区矫正实践中，检察机关的监督方式无非是发出纠正违法通知书或者检察建议，但纠正意见书和检察建议没有相应的法律执行力，被监督单位可执行也可不执行。在现实操作中,依据最高人民检察院2008年颁布的《人民检察院监外执行检察办法》规定,如果被监督单位不纠正违法,对违法纠正通知书或者检察建议置之不理,可以向上一级人民检察院报告,由上级人民检察院向同级被监督单位提出,但这只是将矛盾转移到上级部门之间,问题仍有可能得不到解决。检察监督职权的有限性以及监督手段的单一，影响了法律监督的法律效果和社会效果,同时也影响了检察机关的形象和权威。
4、矫正工作机制不健全，影响了监督职能的有效履行
目前虽然各地都规定了矫正对象的电话报到、思想汇报、请销假制度等一系列相配套的制度,但落实这些制度，职责不够明确，也缺乏切实可行的操作性,因为现行的法律没有明确规定矫正对象的哪些人身自由应当受到限制，不同的矫正对象应该接受什么样的矫正方式，如何确定矫正的时间长短，奖励惩罚措施的兑现等，也就难免使有些矫正措施和制度形同虚设,达不到实际效果，这种状况给检察机关履行监督职责带来很大的难度。
三、社区矫正检察监督的完善建议
1、建立和完善相应的法律、法规
在立法上，应借鉴发达国家社区矫正成功经验，结合我国社区矫正试点工作开展的实际情况，由全国人大尽快对社区矫正工作进行立法，对社区矫正的机构设置、矫正的内容、矫正的程序、各部门的权力与义务、法律监督体系等作出明确而详细的规定，解决社区矫正检察监督法律依据不足、监督主体模糊等问题。如立法工作短期内不能展开，可先由两高两部联合出台有关社区矫正工作的司法解释，制订完备的社区矫正监督法律体系，使社区矫正监督工作有法可依，加强检察监督权力保障。
2、明确社区矫正工作执行主体
设立专门的社区矫正领导机构和工作机构是矫正工作全面发展的需要。在中央应成立统一领导的社区矫正管理机构，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部等组成，加强对社区矫正的实施与监督力度。在地方，应按照行政建制，设立矫正管理局、矫正管理工作站和街道社区矫正工作小组等机构，与公安机关、检察机关和法院的机构设置对等，便于刑事诉讼程序顺利、协调进行和检察监督工作的针对性，保障司法权的有效实现。
3、积极拓宽检察机关履职方式
除发出检察建议、纠正违法通知书，在矫正监督中，还应通过发挥法律监督职能，严格审核非监禁刑适用条件。明确检察机关监督的介入和实施程序，对刑罚变更执行实行同步监督，将监禁型改变成非监禁型的情形作为检察机关监督重点，严格审核非禁刑的适用条件，防止非禁刑的不正确适用和过度滥用，消除社会安全隐患。要把查办职务犯罪案件与社区矫正的监督检察在机结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，防止社区矫正被滥用为权利寻租的工具，避免社区矫正中腐败现象的发生。
4、完善工作机制，提高监督实效
注重检察人员政治素质和法律素养的提高，充实业务骨干，改善年龄结构，以“工作流程”的方式规范社区矫正检察工作，明确社区矫正检察人员职责权利，建立健全监督岗位责任制。加强社区矫正监督的组织建设，条件成熟时，通过组织立法，设立社区矫正派驻检察机构，实行常驻或巡查社区矫正检察机制。建立社区矫正人员执行信息网络中心，促使社区矫正各参与机关及时录入社区矫正信息和变更执行信息，保证信息网络的及时性和有效性。
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