论我国政府职能转变的趋向_论我国政府职能的转变

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论我国政府职能转变的趋向

作者:赵学文

内容摘要

改革开放以来,我国经济社会发展取得了辉煌的成就。社会主义市场经济体制已经基本建立起来了,表明我国在经济体制改革方面取得了重大进展。然而,随着改革的深入,我国在经济发展道路上遇到了很多障碍,特别是在完善社会主义市场经济体制的背景下,政治体制方面的问题日益突出。从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府,把工作任务集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来;从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府,把工作基点落实到解放和发展生产力、实现经济、社会和人的全面发展上来;从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府,把工作规范统一到相关的法律法规上来。如何进一步推动政府职能转变就是当代中国面临的重大现实问题。要想解决这个问题,首先要分析政府职能转变的原因,我国政府职能转变取得的成就,政府职能转变的趋向等一系列基本要素。

关键词:政府职能 行政环境 服务型政府 转变趋向

一、政府职能转变的原因

(一)政府职能归根结底来自于社会客观存在的需要,并随社会的发展而变化、调整,特别在社会出现急剧变革时,政府职能有必要进行相应的转变。我国政府职能的转变主要是由于旧体制向新体制过渡造成的。

(二)政府职能包括的范围极广,但归结起来不外一国的政治、行政、经济、社会某方面的具体体制,正是这些体制影响、制约着政府对社会的公共管理,并提出的相应的要求。早在1978年12月举行的中共十一届三中全会就提出,我国经济管理体制的一个主要缺点是权力集中,应该有领导地大胆下放,让地方和企业有更多的经营管理自主权,认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象,充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性性和创造性。党的十七大报告又提出:深化行政管理体制改革,建设服务型政府,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制。在推进行政体制改革方面,按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求,加快建立法治政府和服务型政府。加快转变政府职能,完善科学民主决策机制,推行政府绩效管理和行政问责制度,加快推进事业单位分类改革。自时起的30多年来,我国围绕转变政府职能,理顺政府与企业、市场的关系,管理体制改革不断向前推进,政府职能转变取得了显著成就。

二、我国政府职能转变取得的成就

(一)政府职能转变促使经济发展方式转变。

自改革开放以来,我国经历了30年的跨越式发展,这种发展是建立在资源大量耗损、生态环境破坏等违背自然发展规律的方式上的,所以转变经济发展方式成为现在政府职能中十分重要的一个因素,其关乎未来社会的稳定,其改革势在必行。在我国市场经济条件下,政府要在维护市场稳定和建立市场秩序方面,在推动经济发展、产业结构升级和转型方面发挥作用。市场的竞争造成了其本身很难决定什么产业是国家发展的重点,也无法引导产业结构朝既定的方向前进,这时,政府实施具有明确目标的产业政策才能起到这种作用。其次政府仍然在资源配置领域占据支配性地位,由此产生了权力市场化、行政垄断等,为利用公共权力敛财肥私的“寻租”活动提供了机会,导致了腐败的蔓延,造成了经济改革中产生的机会不公和结果不公。我国加入WTO以后,国内货物市场和服务市场正逐步放开。不断变化的国际环境给政府同样提出了许多新的课题,尤其是如何创造一个适应国际竞争的市场环境,可以说是政府职能转换中面临的最大挑战。

(二)、政府职能转变促使社会公平。

所谓的服务型政府是民主、开放的政府。政府职能依现状及时化解社会矛盾,促进国际合作。由于改革开放初期的目标是让一部分人先富起来,这个就造成了如今资源分配不均的状况,所以在社会公正的前提下,政府通过公共财政给予适当的利益补偿,拉近贫富差距。使广大的社会成员都能分享改革和经济发展的成果,从而使我国市场经济改革得以健康、顺利地进行,实现社会与经济的和谐发展。

(三)、政府职能转变促使法制化政府构建。

摆脱封建统治的新中国受封建思想中统治、人治思维根深蒂固。政府机构设置偏多,分设过细,不少部门集体决策与职能一体化,缺乏有效的权力制约。政府管理法制化程度不高,行政行为不规范,行政审批事项过多,自由裁量权过大,政策透明度低,监督机制薄弱。政府过于庞大,造成其什么都要管,什么都能管的现象。政府职能的转变有助于其自身法制化的建设,将大政府转化为小政府,缩减政府在社会发展建设中的主导作用。将人治逐渐转化为法制,建立一个健全、完善的法制社会主义社会。

(四)政府职能转变推进政府机构改革。政府职能与机构设置相辅相成、相互影响。宽泛繁杂、无所不包的政府臃肿庞大、重叠交叉的政府机构,反过来,层次过多、人浮于事的机构体系又会进一步集中权力、扩展事务。因此,政府机构的改革为转变政府职能的一个制度性环节。多年来,围绕政企分开、下放权力这一中心内容,中国于1982、1988(明确提出政府职能转变)、1991、1999和2003年先后五次进行了不同力度的政府机构改革,这些改革对理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、提高行政效率、增强机构活力,都不同程度地起到了积极作用。

(五)政府职能的转变不断调整政府管理的内容。

改革前,政府部门宏观微观事务一把抓,包揽了许多不应由政府管的事,企业实际上成了行政机构的附属物。经过这些年的改革,政府管理经济的重点逐渐从微观转向宏观,属于企业的权力逐渐归还给了企业,应该由企业自己解决的问题交给企业解决。政府管理经济的范围从遍及各行业、各领域、各环节,逐渐转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。就业、各领域的协调发展、资源保护、信用体系建设等成为政府履行职能的重要内容。

(六)政府职能的转变大力改进政府调节经济活动的方式。

直接干预与行政命令是改革前政府管理经济活动的唯一方式,审批与管制成为政府管理的基本手段。这不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性,也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥。这些年来,通过以投资项目审批削减为重点的审批制度的改革及经济法制建设等一系列制度创新,政府管理经济活动的方式大大改善,以经济手段和法律手段为主、辅之以必要的行政手段的经济调控体系正在形成。在推进行政审批行为的公开化、规范化方面也出了重大步伐。

(七)政府职能转变积极推进了政资分开。

政资不分是政府职能难以从根本上转变的资产基础。改革前,对社会主义国家所有制及国家与资产关系认识上的误区,事实上使政府成为经济社会管理主体与所有者、经营者于一身。这使得政府部门乐意于、同时也是不得已去直接干预公有企业特别是国有企业的生产经营活动或微观事务。这既妨碍了企业作为市场竞争主体的自主行为,也使政府陷于了为企业承担无限责任的境地。这些年,通过党政军机关与所办企业脱钩、国有经济的战略性调整、以投资主体多元化为主要内容的现代企业制度建设等改革举措,大大优化了政府职能转变的资产基础,促使政府部门把工作重心转向宏观管理和公共服务方面。

(八)政府职能转变规范了政府行为。

从依照长官意志办事到实行依法行政,是这些年改革的一个重要内容。改革以来,关于政府部门行政权限、行政行为、行政程序和行政责任的一系列法律规范陆续颁布,这些法规尤其是《行政许可法》的颁布,既为政府施政行为提供了强有力的法律保障,又有效地规范了政府管理职能,减少了主观随意性,避免了公共权力的滥用。

三、政府职能转变的趋向

(一)、政府职能转变的趋向是加强社会管理

加强社会管理,提供社会所必需的公共性社会服务。由于市场经济的运作和现代企业制度的建立,企业不再承担也不可能承担在产品计划经济体制下承担的那些社会职责,使这些职责,主要是福利、保障、服务等方面的职责转移到社会,由相应的社会机构承担,这就要求政府对这些事务加以规范和管理。政府在市场经济条件下的一个主要职能就是提供公共物品,就是服务。从经济层面来看,促进市场发育、建立公平竞争的统一市场。培育发展市场体系,建立公平竞争的“游戏规则”,促进统一开放的大市场,打破地区封锁,加快生产要素价格市场化是政府的首要任务。注重公共投资,促进基础设施建设。实施正确的产业政策,促进产业结构升级,发挥比较优势。市场本身无法决定什么是国家发展的重点,也无法促进产业结构朝既定方向前进,只有政府的实施的目标明确的产业政策才能起到这种作用,才能促进整个国民经济持续、稳定、协调的发展。国家用财政政策和金融政策来调节总需求平衡,以实现充分就业,相对稳定的物价和适当的经济增长速度。通过财政转移支付机制从而实现其收入分配和财富分配的平衡,解决地区发展不平衡和财富的再分配。政府职能由经济建设型向服务型转变,提高政府对付各种突发事件的能力,真正成为“人民的公仆”。

(二)政府职能转变的趋向是由“全能政府”转变为“有限政府”。我国政府在转变经济职能的过程中,要充分发挥市场机制基础性作用,充分发挥市场对社会资源配置的调节功能,尊重市场活动规律。最理想的政府干预就是对市场机制没有干扰或干扰最小的干预。政府要做到“有所为、有所不为”。政府不是全能的,无所不管的政府绝不是个好政府;政府是有限的,只要管好它应该管的那部分就是个好政府。在现代意义上,政府具有的孩心职能主要包括:第一,建立并完善法律基础;第二,保持非扭曲’的政策环境,保持宏观经济的稳定,第三,投资基本的社会服务和基础设施;第四,保护承受力差的阶层;第五,保护环境。其中最主要的是制定规则,即以法律为依据而制定的政策性规章。这种规则不仅其他组织必须遵守,同时政府自己也必须遵守。这种观念转变包括政府自身和整个社会政府必须重塑服务观念。从理论上讲,民主政府的存在就是为公众服务,企业之所以存在是为了获取利润。但事实是企业在想方设法取悦顾客。而政府却是典型的“顾客盲”。政府的真正“顾客”是在被动地等待政府为其服务,于是,门难进、脸难看、话难讲、事难办的现象就不足为奇了。而“顾客”对政府不满也是极其自然的了。在转变政府职能过程中,政府应牢固树立这种观点,人民政府为人民,政府最大的满足是取悦“顾客”,真实地表现出为人民服务的行动。

(三)政府职能转变的趋向是努力建设廉洁勤政、务实高效的政府 建设廉洁政府,就要充分认识政府在反腐败中的特殊地位和作用,搞好自身的廉政建设,真正树立起廉洁行政的形象。要在制约行政权力上下工夫,建立起有效的廉政制约机制。在公务员收入相对不高,而又面临市场经济种种利益诱惑、物价频频升高的情况下,要从制度和配套措施上形成保障公务员廉洁行政的机制。同时,必须保证每一个政府机关及其工作人员都要广泛接受来自各方面的监督,特别是来自人民群众的舆论和批评监督。同时还要进行经济体制改革,尽快建立社会主义市场经济体制,从根本上推动生产力的发展和社会进步,体现行政效率的提高。

(四)政府职能转变的趋向是强化市场监督职能

目前,我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄弱,规范市场秩序的法律法规还不健全。为此,必须建立现代市场监管制度,加强市场监管力度,建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。其次,要加强对市场的监管力度,严格执法,从严治政,采用经济、法律和必要的行政手段,打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为;再次,在实施政企分开改革的同时,要建立独立的监管委员会,将政府决策职能与监管职能分开,以加强对权力的监督。

(五)政府职能转变的趋向是转变政府管理方式,实现微观管理向宏观调控的转变

加入世贸组织以后,政府垄断一切,宏观、微观一把抓的弊病暴露得更加充分。今后,政府应该减少对经济主体的直接管理,更多地运用间接调控手段,以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情,政府就不插手,凡是市场能够优化资源配置的领域,政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域,也要考虑是否需要政府发挥作用,政府发挥作用是否有效,是否有更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时,政府才进行干预。

(六)政府职能转变的趋向是加强建设服务型的政府

建立服务型政府就是要确立服务理念,树立服务意识,当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能,是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能,为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境;通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务;通过不断完善硬环境、优化软环境,营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围,让一切创造社会财富的源泉充分涌流。我国目前正处在社会转型的重要时期,发挥民间自治组织作用的意义将更为重大。因为,他们不仅能够动员和集中大量的社会力量和资源来参与国家建设,而且它在政府作用力相对薄弱的领域中拥有很大的能量,能够帮助政府解决一些容易被忽视的边缘性问题,推动社会广泛关注和帮助在经济和社会发展中的弱势群体和贫困地区,这对于缩小贫富差距、实现共同富裕,维护社会稳定,推动社会改革的顺利进行,将起到不可或缺的作用。我们完全有理由相信,在我国政府转变职能的实际步骤已经启动的情况下,一个自主自强的公民社会一定会构建并强大起来,而且它必将始终与政府携手共进,推动经济和社会的全面发展、进步和繁荣。

四、结语政府职能基于社会、经济发展的客观需要,并受制于社会已形成的政治、经济体制。因而每当社会、经济与政治处于变革阶段,必然产生政府职能转变的要求,以满足变革、发展的需要,政府能不能转型,我觉得很大程度上取决于政府职能转变的程度。一个政府转型成功的标志是,当到了该发挥市场机制作用时,能充分发挥市场的力量,政府能最大限度地减少对市场不必要的干预,这就达到了转型的目标了。简单来说,政府职能转变就是将前期的管理型政府向现代化的服务型政府的转变,那么这个话题就转变成:如何建设高效、廉洁的服务型政府? 进一步放宽市场经济体制,出去一些关乎命脉的能源型市场,其他交由市场去自行运转,政府起到一个主体操作,宏观调控的作用,缩减政府对市场的辐射力度。制定完善的法律法规,完善社会主义市场体制。充分利用财政手段,对分配不均的产业进行调控补差,缩减贫富差距。其次,在社会管理上,我觉得政府要着重这两点的建设。第一是行政色彩要削弱。职能交叉、职能出界的问题并没有很好地解决。现在很多问题都与政府职能转变不到位有关,包括滥用权力、部门利益之争、执法违法等。在很多领域,政府还是行政色彩过浓,如何去行政化、淡化行政色彩,更多地发挥市场本身的作用,这是我认为现在比较大的问题。特别是在资源配置方面,由于政府权力的干扰,基础性的资源配置一直没有完全转向市场。要由经济疏导型转向公共治理型,提升政府的公共服务能力,增加对公共产品的供给。提供公共服务、公共产品方面,有一些必须要政府来提供,但更多公共服务是政府可以依靠社会力量、社会组织、民间组织来完成的,社会组织了解社会基层的民政需求,也有专业的能力。政府只需要制定规则、规范,掏钱来购买服务就可以。由此我引出之后的第二点,就是社会组织、社工群体的建设。转变政府职能、建设服务型政府,不仅是要转变服务态度,关键是要改革体制、创新机制。不仅仅是解决门难进、脸难看、事难办的问题,还要从体制机制上研究解决问题的办法,研究解决把政府职能转给谁、转到哪里去,让多元化的社会主体更多地参与社会服务,把不该由政府承担的,或者是政府可以不承担的职能由社会来承担。以前政府想转移服务,但是没有机制,也不知转给谁,而且有些社会组织还没有培育出来,转出去也承接不了。国外的经验表明,大力培育社会组织,职能就可以有地方转,创新社会组织管理体制,转的渠道就畅通了。在当今社会和未来社会中,培育社会组织的发展,构建政府、社会、市场一个良性互动的格局,是今后很重要的一个任务,也是转变政府职能、建设服务型政府的一个必经之路。

主要参考文献:

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