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浅谈“说理式”执法
安徽省池州市文广新局副局长姜宏年
近几年来，说理式执法这个热词在很多行政执法领域被叫响。今年，在全省文化市场座谈会上，安徽省文化厅市场局也明确提出，在文化市场管理的行政执法工作中，要逐步实行说理式执法。究竟说理式执法是一种什么方式的执法，与我们现在从事的日常行政执法有什么样的差别，说理式执法究竟怎样操作，其存在的合法性、合理性如何是大家普遍关心的问题。本文从规范工作方式的角度谈谈说理式执法的涵义、功能、操作模式和说理式执法的法律文书制作。
一、说理式执法的涵义
1、涵义说明。说理式执法是行政主体在作出具体行政行为时，除有法律特别规定外必须自始至终向行政相对人说明理由的一种新型执法方式。
说理式执法其实是社会主义法制基本要求“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的题中应有之意，是“依法行政”、“文明执法”的具体操作模式。以《行政处罚法》为例，在行政处罚所依据的事实方面，第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；在行政处罚所依据的法律方面，第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”；在行政处罚应该合情入理方面，该法第六条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者行政诉讼”。
把执法模式特定为“说理式”，反映了社会主义法制的基本要求，便于更好地进行执法操作，同时，对于构建和谐的社会管理关系具有重要意义。
2、来由。早在2002年，党的十六大就已将发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”；2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政进一步提出了具体、明确要求：民主行政、法治行政的理念正逐步深入，民主与法制建设取得了重大成果。但近年来，一些地方政府或执法部门在行政执法过程中，行政程序违法，不履行告知义务，行政处理（处罚）文书不向行政相对人说明理由，侵犯相对人知情权等现象仍时有发生，甚至有以言代法，执法根本不按法规来，更没有记载执法行为的案卷；而因不能说明理由或根本没有说明理由，使行政相对人产生对抗情绪，进而威胁社会稳定的案例亦非鲜见。如何确保行政执法行为公开化、透明化及理性化，强化权力自我约束，通过社会监督制约权力滥用，增强行政相对人的可接受性，尽可能减少行政相对人的对抗情绪，说理式执法不失为一种选择。
二、说理式执法的功能
概而言之，说理式执法是普及法律知识，增强行政相对人对行政处罚的可接受性，构建和谐管理模式的需要，是依法行政、文明执法的需要，也是创新社会管理，提高社会管理效率的必须。
1．增强行政相对人对具体行政行为的可接受性。说理式执法充分地体现了现代行政“以理服人”的特点。通过全程说明理由，行政机关可以尽可能地说服行政相对人，减少行政相对人的对抗情绪，使其自觉地接受并履行具体行政行为为其设定的义务，从而提高行政效能。“全程以理服人，减少对抗情绪，提高行政效能”。阐明了说理式执法的意义。
2．增强对行政相对人合法权益的保护。“自由和人权发展的历史，在某种意义上来说，就是寻求程序保障的历史。通过程序法律制度尤其是通过行政程序和行政诉讼对个人实现法律保护，是现代法治国家的一个重要特征”。“行政行为法制化，行政违法要追究，正当权益应保护”。构成了保护行政相对人合法权益的法治框架。现代法治国家必然要求对行政相对人的合法权益实行全面保护，而说理式执法正是通过全程说理以体现对行政相对人合法权益的程序性保护的。近年来一些国家的《行政程序法》已将说理列为行政主体的程序性义务或职责，这既便于行政相对人通过行政机关的“说理”对具体行政行为的合法性和正当性做出判断，也便于其根据行政机关的“说理”考虑是否进一步提出申诉，因此这其实就从权利救济的程序性角度为行政相对人提供合法权益保护，并进而减少了一些无谓的争讼。
3．增强行政主体对行政权力的自律。“法治实践表明，对公民权利与自由危害最大的莫过于行政自由裁量权的滥用”,而“说明理由的首要作用是行政机关的自我监督，说明理由迫使行政机关事先充分考虑行政行为的事实根据和法律依据，并且确保其充分”。说理式执法强调全程说理，从而使行政主体在做出具体行政行为时必须审慎，必须自我约束，必须以“说理”证明决定并非出于恣意和专断。违法行为事实清楚，适用法规清楚明确，自由裁量合情入理，执法全程案卷备查。构成了对行政主体行使行政权力的约束。因此，说理式执法既可最大限度地满足行政相对人对程序正义的心理需求，使其相信具体行政行为的公正性，并自觉接受该行政行为，行政主体通过全程的主动说理也实现了公正、准确、严格执法的目的。
4．增进社会和谐、维护社会稳定。稳定是社会发展的前提。稳定如何“选择”？传统的强制力模式正逐渐被以民众参与为前提的妥协性机制所取代。说理式执法中的说理机制，就是通过让行政相对人参与，以营造行政主体与行政相对人平等对话的良好氛围。行政主体的说理与行政相对人的抗辩，正在“以理”二字；双方最终达成妥协，也正基于一个“理”字，因此真正降低了利益冲突，达到了促进社会和谐稳定的行政目的。“社会管理要创新，说理执法是需要，增进和谐是要求，维护稳定是目标”。阐明了说理式执法在创新社会管理，增进社会和谐，维护社会稳定的重要作用。
三、说理式执法的模式
各种行政处理（处罚）决定是行政主体与行政相对人的联结点，它既是行政机关具体行政行为的终结，又是行政相对人行使救济权利的起点，因而说理式执法不可小视。说理式执法必须包括将涉及行政处理（处罚）的“事理”、“法理”、“情理”说清楚，将法律文书的“文理”理顺这四个方面。
1、说清“事理”。所谓说清“事理”就是说清“案件事实”。案件事实是定案的根据。行政处理（处罚）的事实，是指与案件的结果有关联并有相关证据佐证的那些事实。要围绕违法行为构成要件列举证据，并对证据的合法性、关联性、客观性加以说明，从而推导出案件违法事实，使阐明的事实具有说服力。同时要求案件事实表述应尊重调查结果、尊重事实，切忌主观武断，更忌夹杂个人好恶。
2、说明“法理”。所谓说明法理就是要准确说明法律法规对该违法行为的规定。即法律适用的理由要充分表述，凡分析的角度、分析的内容、分析的结论等都必须符合法律，要言出法随，不能随心所欲，要在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律，同时还要详细引用所依据法律禁则和罚则的法条原文。
3、说透“情理”。所谓说透情理，就是要把行政相对人申辩和陈述的发生违法事实的情由是否可以作为行政处罚考量依据的理由。要说透情理，需要注意以下几个问题：需要说明的问题：一是“情理”的内涵。情理一般认为是道德层面的东西，是公序良俗的内容。有的文章认为：说情理主要是根据公序良俗判断行政相对人违法行为的是非曲直，并以此佐证行政行为的适当性。应该说，如果这种“情理”与法规规定是一致的故然可以“说”，不一致时就不能“说”了。这里所说的“情理”，主要是行政相对人与违法行为有关的情由，是考虑违法者主观恶意程度、裁量处罚轻重的参考依据。二是情理与法理的关系。行政执法工作中，有时情理与法理是不一致的，甚至是相反的，这时就只能根据法理行事。比如说：未成年人到网吧学习网络知识，查阅资料，论情理完全符合，论法理却是完全不合规定。这种行为是网吧接纳未成年人，是应该受到严厉处罚的行为，只不过与一般故意接纳未年人时比，经营者的主观恶性程度好一些罢了。再比如，农村的大爷大娘从几十里外挑着小菜到城里禁止摆摊的道路上叫卖，完全合乎情理，但却不合乎法理，是应该受到行政处罚的行为，这时候就只能讲法理而不应该讲“情理”。至于如何执法那是策略问题，关键是禁止违法违规行为。所以说，法理是处罚的依据，情理无论从广义还是狭义的角度看，都只能是参考。三是禁则违则与罚则的关系。行政执法过程中，有许多法律法规禁则多违则多，罚则却不具体甚至没有。这时候就不能根据禁则违则论处罚，而只能根据罚则进行处罚。比如公众场所禁止吸烟，就是一条禁则，但并没有哪类法规规定对公众场所吸烟进行处罚。既没有规定对吸烟者如何处罚，也没有规定对场所主人进行处罚。所以，对公众场所吸烟的行为不能进行处罚。至于禁止的行为该受到处罚而没有进行处罚，是立法范畴的问题，不是执法考虑的范围。四是自由裁量权问题。这是行政执法工作中遇到的经常的大量的问题，也是多数群众认为行政执法没有明确标准的问题。（再以网吧接纳未成年人为例，接纳未成年人上网和未实名登记有时候是一回事，即既是未成年人同时又是未实名登记，《互联网管理条例》规定的处罚标准都是1.5万以下，文化部门在处罚接纳未成年人时依据统一条例裁量处罚标准，公安部门却没有统一的裁量标准，接纳一个人和接纳多个人往往是一个处罚标准）。事实上，有的部门根据法律法规制定了《条例》、《细则》，力求行政处罚的合理性和可操作性，兼顾了社会公平。但在同一类违法行为几个部门都有管辖权进行行政处罚时，就表现出了处罚额度的差异性。这里主要强调的是同一执法部门对同一类行政违法行为的处罚要有统一的裁量标准。这也是“说透情理”的需要。
4、说通“文理”。说通文理是对说理式执法文书的要求，是说理式执法的关键环节。说理式执法文书不仅是说理式执法整个过程的记述，更是用法言法语对案件事实、违则罚则、最后裁量的处罚额度的记载。说理式行政处理（处罚）决定书必须详尽解释和说明自由裁量权最终确定的行政处罚幅度，要把法律的规定同行政相对人的具体违法事实、情节及后果结合起来，针对行政相对人的陈述申辩进行论证，是说理式执法文书的内在要求。论证要全面、正确：对行政相对人在行政主体执法过程中提出的陈述申辩，要充分阐述采信与否的理由；对行政相对人在违法金额、主观过错、证据等问题上提出的申辩或异议，要解释清楚采纳与否的理由。解释和说明清楚最终确定该处罚幅度的理由，以体现“过罚相当”。基本要求是：说事清，说法准，说理透，说文通，逻辑严密，文从语顺，合法依规，格式规整。
四、说理式执法的要求
1．改变行政机关“管理者”为“官”的理念，树立双方法律地位平等的服务理念。传统行政法以“管理”为核心，管理者为“官”的理念和官说人听而不是法定人从的理念已不适应现代行政法治之要求。管理者执行的是法而不是个人权势。现代社会发展要求改变过去人们之间的人身隶属关系而向契约化方向发展，要求‘人民至上’原则代替‘国王至上’原则，宣布‘法律面前人人平等’，提出‘法律至上’，树立非人格化的法律至高无上地位和政府守法的观念，从而要求改变过去政府与人民之间的关系。政府处于某种优越地位，这种优越地位和享有的特殊权利是法律赋予的，惟其如此，还应赋予它特殊的义务，受到法律特别的限制。
2．说理式执法的核心在执法，要求在说理。执法的刚性要求是执法的本质属性，有违则必须说明，有罚则必须到位。要求说理不是讲情面、讲交情、讲照顾，更不是商量着执法，而是通过讲清“三理”的方法加强行政主体与行政相对人的沟通，目的在于更好地执法。说理式执法的可接受性功能及其以理服人的特点，适应了现代公共服务型政府的特点，必然要求行政机关改变“管理者”之“官”念，树立契约政府下的服务理念及双方法律地位平等的理念，以充分尊重和保护行政相对人的合法权益。3．推行行政执法责任制，3.说理式执法更加强调行政责任。责任政府是现代政府的核心内涵。行政机关作为政府职能的组成部门，应当推行行政执法责任制，加强执法监督检查。追究侵害行政相对人合法权益的行政主体及个人的责任。通过执法检查、案卷评审、重大行政处罚案件备案等制度来加强对全程说理式执法的监督，并对未按要求进行全程说理而侵害行政相对人合法权益的行政主体和当事人严格追究其行政执法过错责任，以体现行政主体对行政相对人合法权益的尊重和保护。
说理式执法作为一种新的执法方式，正被越来越多的行政机关采用，也易于被社会接受。但如何更好地实行，还有待广泛实践，更好地发挥说理式执法的社会效益。
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