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附件1：
关于推行说理式水行政处罚文书的指导意
见
为深入贯彻落实科学发展观，充分发挥水行政执法职能作用，保障行政管理相对人合法权益，进一步提高全省各级水政监察队伍水行政执法水平和依法行政能力，省水利厅决定在全省水利系统推行说理式水行政处罚文书，现提出如下意见：
一、统一思想，充分认识推行说理式水行政执法文书的重要性
行政处罚文书说理是将法律的普遍规定同具体的案件事实结合起来，将当事人的违法行为与法律预设的条件相对照的从一般到特殊的演绎推理过程。推行说理式水行政处罚决定书，旨在革除原有的行政处罚决定书的弊端，用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，做到晓之以法、以理服人，使当事人认识到该案件事实清楚、证据充分、程序合法、处理适当、合情合理。
（一）推行说理式水行政处罚文书是适应依法治国、依法行政的形势要求。行政处罚是行政执法的重要方面，是行政机关依法行政能力和水平的集中体现，而行政处罚文书的使用是行政执法的重要环节。通过制作说理式水行政处罚文书，公开水行政执法的事实和证据、实体和程序、结果和过程，使行政相对人从行政处罚文书中更好地判断各级水行政处罚机关的处罚决定是否符合法律精神，是否公正合理，从而不断促进水行政执法的公开、公平和公正，实现依法行政的基本要求。
（二）推行说理式水行政处罚文书是规范水行政执法的客观需要。说理式水行政处罚文书增强了行政处罚文书的说理性，突出了“以人为本”的思想，行政相对人的知法、知情、知理的权益更充分地得到尊重和保障，使行政相对人易于接受，有利于当事人释疑服罚，减少抵触情绪，增强理解和信任，化解执法矛盾，减少不和谐因素。同时，增强水行政处罚决定书的说理性，就意味着公开水行政处罚的过程，就要求在行使自由裁量权时，要解释和说明最终确定该处罚幅度的理由，制约了行政权的滥用，扼制腐败、不廉洁现象的发生。
（三）推行说理式水行政处罚文书是提高水行政执法队伍素质的重要途径。推行说理式水行政处罚文书不仅要求执法办案人员有较高的政治觉悟、法律素养，还要具备一定的文字表达、逻辑推理能力，能够判断证据是否充分、合法，定性、适用法律法规是否准确，从而能够保证案件的准确性、合法性、完整性和规范性。因此，推行说理式水行政处罚文书有利于促进执法人员加强学习、提高素质，不断提升办案技能和办案质量，从而全面提高水行政执法队伍整体素质，也有助于树立法律的权威、树立水行政主管部门文明公正形象。
（四）推行说理式水行政处罚文书是解决当前实际工作中存在问题的重要举措。经过多年的执法实践，虽然全省在水行政处罚文书制作上积累了宝贵经验，取得了显著成绩，但仍然存在一些问题和差距，如证据表述过于笼统，对证据的认证缺乏说理；认定事实过于简单，缺少对事实认定的合理性阐述与论证；法律解释不够深入，对适用法律的理由不作任何阐述；自由裁量分析不够，缺乏正当合理化的法理分析；文字表述简单生硬，不能讲清对行政违法行为进行处罚的事理、法理和情理等，给水行政执法带来不良影响。通过在全省水利系统推行说理式水行政处罚文书，有利于克服和解决上述问题。
因此，各地、各单位要从全面推进依法行政、建设法治政府的高度，充分认识推行说理式水行政处罚文书的重要性和必要性，高度重视说理式水行政处罚文书的推行工作，抓紧抓好，抓出实效。
二、明确要求，重点把握说理式水行政处罚文书的基本要求
说理式水行政处罚文书主要是包括两个方面：一方面是法律适用的理由要全面充分表述，详尽解释和说明自由裁量权最终确定的处罚幅度。另一方面，对于当事人提出观点和理由不予采纳的要详尽说明原因。其总体要求是，内容完整、论证有力、逻辑严密、适法准确、说理充分、结构合理、层次清晰、详略得当、用词准确、语句流畅，要做到说清“三理”： 一是说法理。就是运用法学理论对案件的定性、情节、处罚等问题做透彻的分析说明。在认定事实的基础上，对当事人的陈述、申辩意见采信与否的理由应叙述清楚。结合有关法律、法规或规章的具体规定，客观分析当事人的违法性质，对案件性质进行准确定性。准确引用所适用法律、法规或规章的具体条文的内容，说明当事人的行为具体违反了该法条的什么禁止性、义务性规定，构成什么行为；详细引用与禁则、义务性规定相对应的罚则条文。
二是说情理。即对案件的分析判断要符合主体客观背景以及案件发生的原因和社情民意，从而使处罚决定合乎情理。在对当事人从事违法行为的主观意图、手段、社会后果客观评价的基础上，对从轻或减轻、从重或加重处罚以及不予水行政处罚的情节、理由、法律依据作必要的说明，使自由裁量权的行使合法合理。
三是说文理。每一份处罚文书都是论证违法行为的论说文。要求必须做到观点明确、论据充分、论证严谨、逻辑严密、说理透彻。在文字表述上，必须做到用词准确、文理通顺、详略得当。通过说理能把整个案件的处罚程序交代清楚，把违法事实说的充分在理，使当事人知法、知情、知理，化解矛盾，消除阻力，提高执法满意度，促进和谐执法，减少行政复议、行政诉讼的产生。
三、注重实效，抓住推行说理式水行政处罚文书的关键环节
制作好说理式水行政处罚文书，必须注重好五个环节：
（一）要注重办案人员的综合素质。提高办案人员的综合素质，是推行说理式水行政处罚文书的关键核心。办案人员在撰写处罚决定书过程中，要攻坚克难，认真负责，勇于实践，增强推行说理式水行政处罚文书的信心。
（二）要注重调查取证。调查取证是写好说理式水行政处罚文书的前提。要针对“何人、何时、何地、何事、何果”五个方面，有针对性地进行调查取证，防止随意性。满足违法事实的认定，并根据违法事实加以取舍；证据的提取，应当符合法定程序；证据的审查，要注重证据的关联性、真实性和合法性，确保各种证据能够相互印证并形成完整的证据链。
（三）要注重法律论证。法律论证是说理式执法文书的集中体现。说理式水行政处罚决定书要展开深入透彻的论证说理，客观公正地适用法律，使当事人释疑服罚。要坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，就案件事实运用法律原理进行分析论证，主要在违法和合法、情节轻重和危害大小等问题上分清是非、明确责任，做到逻辑严谨、论证周密、辨法析理、说理充分、以法喻人、以理服人。
（四）要注重调查终结报告。案件调查终结报告是水行政处罚决定书的基础，是对行政处罚案件的事实和证据、事实和法律、实体和程序、过程和结论等问题的全面的、综合的反映和体现。只有以全面的、详细的、说理的调查终结报告为基础，才能增强行政处罚决定书的说理性。办案人员要注意内外法律文书的区别，认真写好案件调查终结报告，为写好说理式水行政处罚决定书打下坚实基础。
（五）要注重处罚文书审核。文书审核是写好说理式水行政处罚文书的保障。处罚决定书是最重要的行政处罚文书，行政处罚事实是否清楚、证据是否充分、定性是否准确、处罚是否恰当、程序是否合法，最终体现在处罚决定书上。案件主办人员、办案机构和办案机关负责人只有严格按照说理式行政处罚文书的要求，把好处罚文书的起草关、核审关和审签关，才能保证说理式水行政处罚文书的高质量和高水平。
四、明确要求，确保说理式水行政处罚文书顺利推行
（一）加强领导，提高认识。各地各单位要高度重视这一提高办案质量，提高执法人员素质和依法行政水平的基础性工作，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，克服怕困难、怕麻烦思想，要指派专人负责这项工作的落实，完善相关制度、措施，加强内部督促、检查。
（二）加强学习，提高素质。各单位要加强与当地政府法制部门沟通联系，加强与其他执法部门的交流，通过培训、讲座、座谈等多种形式进行培训，采取办案人员互评互查、评选优秀行政处罚决定书等方式，使大家掌握说理式水行政处罚文书的具体内容、要求和说理、说法的技能，全面提高制作水平。
（三）落实措施，提升效果。各单位要将说理式水行政处罚文书作为衡量行政处罚案件质量的重要标准，纳入岗位目标考核范畴。要及时总结经验，通过发现解决问题，采取各种有效措施，不断完善说理式水行政处罚文书及推广工作。省厅将说理式执法文书纳入案卷评查工作内容，并作为评选“水行政执法办案能手”的重要标准。同时将各地各单位的说理式水行政处罚文书的推行工作列入年度考核的内容。各地在具体实施中遇到的问题，请及时报省水政监察总队。
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