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中共十三大政治体制改革的经验教训 ○ 米鹤都
2012年第6期炎黄春秋
今天，对于政治体制改革的思想分歧，人们对于中国未来走向及政治体制改革的热情，似乎又回到了1980年代中后期人们对于改革的热盼之中。
笔者有幸参加了1987年中央政治体制改革领导小组下属社会主义民主专题组为期一年的集中研讨。1986年9月，中共中央成立中央政治体制改革研讨小组，由赵紫阳、田纪云、胡启立、薄一波、彭冲五个人组成。其职责是：为政治体制改革探讨思路和设计蓝图，提供中央政治局常委决策。小组下面设立一个办公室，办公室由鲍彤、严家其、贺光辉负责（后来又增加了周杰）。同年底，在中央五人研讨小组下面，先后成立了党政分开、党内民主、权力下放、干部和人事制度、社会主义民主、社会主义法制等七个专题研讨组，后又成立改革理论组。研讨人员由相关中央国家机关及研究机构抽调领导干部和少量研究人员参与，专题研讨组并与所在部门党组互动。（参见吴伟：《中共“十三大”前后的政治体制改革》，《领导者》总第43期）笔者当年曾经接触和参与的一些思想歧见、价值观念、路径和突破口的讨论，特别是体制内外表现出的重大差
异，和今天的状况有很多相似之处。因此感到有必要旧话重提，回顾一下那次为期一年的集中研讨中的一些基本认识。历史的回顾，也许可以为获取今日的改革共识提供一点可供借鉴的经验教训，推动改革事业的良性发展。
一、十三大前后的政治体制改革是一次失败的尝试
首先，笔者认为，十三大前后的政治体制改革是一次失败的尝试，今天再度谈起政治体制改革，分析一下那次改革的经验教训，实为必要。
没有文化大革命，就没有改革开放。可以说，改革开放就是在*极端条件下，逼迫人们进行反思的结果。这种反思在*中首先是从两个群体中开始的，一是*中受到打击摧残的老干部群体，一是具有红卫兵和上山下乡经历的第三代青年。（关于第三代人的定义及特征，参见拙著《心路——透视共和国同龄人》，中央文献出版社2011年版）但是这两代人的反思有一个重大差别，即第一代人往往是回归到经典马克思主义中求解中国的方程式；第三代人甚至在*中就开始了全方位的探索。这两批人的结合，形成了最早推动改革开放的思想先锋。
邓小平、陈云等为首的一批老一代对专制制度弊病的反思、在解放思想和拨乱反正的基础上，推进了政治体制的改革。邓小平从文化大革命的国家命运和个人遭遇中，对国家制度中存在的弊病有深刻的认识，率先提出：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生文化大革命的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”。（邓小平1980年8月18日关于“党和国家领导制度的改革”的讲话）痛定思痛，他们开始寻求限制专权、建立防止文化大革命再次发生的国家机制。同时鉴于经济体制改革的迅猛发展，也需要在政治制度层面上适应和保障。在这样一个背景下，中国第一次在国家制度层面的政治体制改革启动了。
这次改革首先在社会上进行了比较充分的舆论准备。中共十一届三中全会前后，党内以理论务虚会、反对“两个凡是”为代表，民间则出现了“民主墙”及很多论坛、刊物，各种思想、观点如雨后春笋般萌发出来，曾有过一段打破思想禁区的热烈气氛。这一过程中，也曾出现过各种小的波折，但总体上还是有一个健康的思想氛围。党内上下、体制内外共识性很强，即使遭遇到党内一些保守力量的抵制，邓小平依然坚定地将政治体制改革推上了议事日程。邓小平亲自掌舵，由尚未担任总书记的赵紫阳出马担纲，一场自上而下的政治体制改革启动了。
经过一年的研究，中央政治体制改革领导小组下属七个专题研讨组分别提出了课题报告，由当时的办公室（十三大后各专题研讨组解散，办公室改为常设机构——中共中央政治体制研究室）。吴国光等人整理起草了十三大报告中的分报告——中共中央关于政治体制改革的报告。
今天看来，这个报告是一次夭折的改革的历史记录。为何这样说，是因为这个报告非常之空洞，题目很大，吊起了人们的胃口和过高的期待值，但却缺乏实质性的内容。它最后的落脚点，放在了实质上并不属于政治体制改革的“党政分开”上面。中国的第一次声势浩大的政治体制改革沦为一次行政体制改革。
二、对这次改革失败的几点分析
关于上世纪80年代第一次政治体制改革尝试的失败，很多人认为是由于1989年的政治**。笔者认为，这种认识流于肤浅。严格地说，即使没有什么**，第一次政治体制改革注定也要失败。这是因为：
一是它并没有触动原有国家层面的政治制度。
这里需要对中国的政治体制改革予以定义。笔者认为，必须是涉及国体和政体的改革，即对国家层面政治制度的改革，才能称之为政治体制改革。我们应当区分经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革和执政党体制改革的内容，因为它们追求的目的和功能是不同的，互相间是不可替代的，不应混为一谈。
在这个意义上，以党政分开为主要内容的行政体制改革无论如何不能称之为政治体制改革。这一改革不仅不能对权力进行制约，反而使已经十分臃肿的官僚队伍急剧膨胀，一套班子成了两套班子。党、政在中国现实中不仅分不开，还增加了内斗。另一方面，更多的位置使更多的干部得到升迁和安排，成为这次“政治体制改革”的直接受益者。而人民群众不仅没有见到实质性的改革成果，反而大幅度增加了对社会管理成本的负担。即使党政分开有其积极的意义，但是在实际执行中却走了样，今天我们看到的是党企的关系却更加紧密。这又是一个悖论。在整个80 年代中，我们可以感觉到邓小平对于政治体制改革的认识发生了一些微妙的变化。他前期强调的解决权力集中问题，目的在于防止*重演；后期他强调的权力集中问题，则主要从解决以党代政、提高行政效率考虑。中共中央关于政治体制改革的报告最后落脚于党政分开，体现了邓小平思路上的变化，同时也反映了他对党内高层保守观念的一种妥协。
略有一点新意的是，十三大把人民政协的政治协商和多党合作，正式作为有中国特色的社会主义制度的重要组成部分。十三大后的次年，中共中央又成立了中央政治协商和多党合作制度的研讨小组，笔者也有幸参与其中。这一研讨组由人大、政协、中央统战部为首组成，各民主党派等也参与其中。从这一组成的架构中，可以看出发起者初始是寄希望于从人民代表大会制度、政治协商制度和党派的关系等国家体制上有所突破，对中国的民主改革起到破冰的作用。
而这次研讨过程中，恰逢 1989 年的政治**。受其影响很大，一度停滞并草草收场。其最终结果除了一些空洞的口号外，仅明确了建立中共中央领导人与各民主党派领导人的座谈会制度。它显然不可能触动原有国家层面的政治制度，而且缺乏程序上的设定。如我们今天看到的那样，这种座谈会实质上成了一种通报性质的、不定期的会议。这次研讨和其后的政策制定，对改善国家政治制度没有起到应有的作用。笔者认为，这并不是其研讨的初衷。
二是它没有达到这次政治体制改革的预期。根据当时中共中央和邓小平的最初设想，这次政治体制改革的目的是要“使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化，这是防止文化大革命重演，实现国家长治久安的根本保证”。但是，这次改革不仅没有解决“防止文化大革命重演”的制度保障，甚至没有建立经济起飞中防治腐败的制度保障。恰恰由于这一点，成为而后发生大规模社会*的制度上和体制上的根源之一，也是导致今天发生全面的、渗透至基层的体制性腐败的主要根源。以至于*结束30 多年后，人们依然在担忧二次*的出现。三是它没有满足中国社会改革的基本要求。在政治权力和商品市场密不可分的中国特色下，当时制约权力和对遏制腐败的社会要求已经极为强烈了。人们在总结1989年政治**的教训时可以看到，正是由于曾对此次改革寄予厚望的广大人民群众、特别是知识阶层深感失望后，社会情绪开始躁动。当时社会的情绪集中在所谓反“官倒”上，人民对此深恶痛绝，希望执政党能够痛下决心从制度上加以遏止。青年学生是社会最敏感的群体，十三大刚刚结束一年多，他们就已经按捺不住而上街了。反过来认识问题，它也说明这一次政治体制改革已然失败。人民看不到任何有效的国家民主体制上的改善、看不到对腐败的制衡和监督，甚至看不到一个被承诺的具体措施及时间表，而是一些无关痛痒的空话。
四是这次改革的最高领导层缺乏明确的目的和改革的决心、魄力。当时负责领导这次改革的中央领导小组，从一开始就没有充分重视这次改革，大有把这次改革作为完成老一辈革命家交办任务似地对待。他们没有看到，当年社会、党内的改革共识实际上是千载难逢的，悲观地说，此后几乎再难有这样的历史机遇了。但是，领导层并没有认识到这一点，过多地看到困难、阻力和不利因素，迁就于保守的、惰性的力量。他们的主体思路仍然希望遵循先经济、后政治的优先次序，最终让人民失望了。（由于笔者所处的地位，耳濡目染的多是间接的传达的信息，这一认识有其主观性。如有错误，希望得到指正。）甚至他们自身也成为其受害者。因为，把这次改革的失败说成是不久之后发生的政治**的导因之一，并不为过。
五是各方面在改革突破口的选择上诉求很不一致。从一开始，人们对这次改革的总体诉求上可以说共识很强，但是在如何选择突破口上面，又可以说上下不一致，体制内外不一致，甚至体制内各派之间也不一致。所有的改革派各抒己见，争论不休，也就无法找到一个执政高层能够接受的、又可以满足广大人民民主要求的、同时还能够解决中国社会迫切现实问题的突破口。于是，在各说各话的基础上形成的十三大政治体制改革报告，基本上就是各方主张拼凑出来的，这样的东西怎么可能有政治生命力？当然，有人会说关于政改主要解决党政分开的提法来自邓小平，这点无疑是正确的，但是，就邓小平而言，当时并非没有接受其他突破口的可能。
六是这次改革的启动时机并不合适。
1987 年，是中国经济体制改革面临“闯物价关”的前夕，整体经济形势不容乐观。任何重大政治措施的出台，最佳时机显然是经济的上行期。但是这次的政治体制改革不仅不是在一个稳定的上行期，而是在一个困难重重的门槛前提出的。且不谈人民群众的情绪和感受，就是从这次改革领导人的精力看，势必会更多地关注经济领域的问题。如果没有记错的话，五人领导小组参与和听取各研讨组的汇报，次数极为有限，领导人的指示和插话往往流于泛泛之谈。有人提出，1987年的政治体制改革是一次在错误的时间节点启动的一次错误的改革。这一说法，不能说毫无道理。当然，在经济形势的下行期，同时主导着经济体制改革和政治体制改革的领导人，在经济上拼全力闯物价关，将难度更大的政治体制改革滞后，稍许应付，也不是没有道理。如果这次改革启动于1985年，也许会是另外一番风景。
从总结历史教训的角度，我们不能不说，当年主持中国政治体制改革的最高领导层，积极参与其中的体制内外的改革者，以至于整个思想界、知识界，由于缺乏共识，导致关注的焦点分散，而酿就了重大的历史错误。于是，当代中国第一次政治体制改革的无疾而终成为必然。
这里所谓缺乏共识,当然不是指缺乏对政治体制改革必要性的共识，而是缺乏对改革目标和路径的共识，首先表现在无法选择正确的突破口上。于是造成我们今天的扼腕叹息，在一个得之非易的机遇中，中国社会没有出现制度上的改良，而走上了恶性循环的道路。以至于当年体制内还能支持改革的部分保守力量，之后也干脆摒弃了政治体制改革。更为极端的一些人，如前所述，更把社会自我完善性质的政治体制改革冠以意识形态色彩。另外，它的失败也给后来的领导者制造了障碍，而自我设立起樊篱，成为不作为的理由。
就当年改革派们所犯的错误而言，笔者认为至少有以下三点应当记取：一是继续着中国传统政治的政见之争，宛若仇雠，缺乏现代政治中的妥协意识。即使改革派阵营中也不能放下一己之见，以两害相权取其轻的心态来选择突破口。二是不能以实事求是的精神，着手于社会迫切需要的实际问题。人们往往是从概念出发、从体系出发、从终极价值出发，以理想化、合理性作为衡量取舍的标准来探讨问题。而忽略了社会的热点、民众直接关切的问题以及执政高层的可接受性。三是诉求分散，缺乏在路径和突破口上的共识，不能形成诉求相对集中的、强有力的聚焦点，更谈不上有效的压力。这些问题是我们今天在讨论政治体制改革中，不能不考虑，也依然无法回避的。■
洪振快）
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