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扶贫小额信贷在少数民族地区实施过程中的问题及建议
——以昆明妇联实施扶贫小额信贷为例
摘要： 本文基于提升扶贫小额信贷绩效, 增加少数民族贫困地区农民收入的角度, 选取昆明妇联为例, 运用定量分析方法对农户小额信用贷款及贷款投向的绩效进行了分析。结果显示, 少数民族贫困地区妇联开展扶贫小额信贷对增加农民收入具有肯定的积极作用。然后从妇联组织的性质、基本职能、组织网络、性别沟通优势和从业经验等五方面论证了妇联系统承担小额信贷业务的合理性和可能性;最后提出了政府如何支持妇联在小额信贷工作中积极发挥作用。
关键词: 扶贫 小额信贷 少数民族地区 妇联
一、引言
（一）小额信贷的定义
小额信贷是在一定区域内，在特殊的制度安排下，按特定目标向贫困人口直接提供资金及其综合技术服务的一种特殊的信贷方式。（杜晓山）由于数额较小、期限较短、利率较高、无需担保且采用直接到户、小组联保、整贷零还、严格管理等一系列措施，小额信贷的实施得到了有效保证。20世纪70年代以来，伴随着亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家以贫困群体和低收入阶层为服务对象的几种微型金融方法逐步取得成效和不断扩展，这种将组织制度创新金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有机地结合成一体的信贷方式，成为国际组织积极推广的反贫困措施，也成为我国积极倡导和推行的一种扶贫开发方式。
（二）国外的小额信贷研究和实践
国外对于小额信贷的研究始于20世纪70年代，由孟加拉国的穆罕默德·尤努斯博士创建的乡村银行（Grameen Bank，GB）模式被各国公认为发展小额信贷的基础模式。其特征是贷款只针对农村贫困人口，特别是贫困妇女，只提供贷款和强制储蓄服务。5人组成联保小组，实行每周中心会议制度，小组基金制度，每周还款等。现有发展了“格莱珉二代”。除此之外，在世界各地实行的小额信贷模式中，比较有名的还有印尼的人民银行（BRI-Unit）模式（以商业利率为印尼全国农村的中低收入人口提供小额贷款，贷款类型多种多样，同时吸收自愿存款）、玻利维亚阳光银行（BancoSol）模式（通过提供信贷服务和培训, 扩大就 1 业和鼓励向小企业投资,采取连带小组贷款方式）、社区合作银行模式和村银行模式（由成员项目、贷款额度、利率水平、贷款周期和还贷方式等栏目构成的外部账户;由贷款类型、储蓄、控制机制和放贷原则构成内部账户;要求存款达到贷款额的20%以上,且属于强制性储蓄, 存款为村银行内部的资本金, 由存款规模决定下轮贷款的规模;借贷者在借款满9轮且贷款额达到300美元后, 即从村银行中毕业, 成为自我投资,自我管理的经营者）。
1995 年扶贫协商小组(CGAP)的成立标志着小额信贷开始为主流发展组织所接受, 该小组是由世界银行发起并经过多方资助者的努力而建立的,目的是系统地增加用于小额信贷的各种资源。1997年在美国华盛顿举办了首届小额信贷高峰会, 标志着小额信贷运动达到了一个新的高潮。为了在世界各地推动小额 信贷和小额金融服务, 改善穷人的生活状况, 联合国大会指定2005 年为“国际小额信贷年”。2006年，穆罕默德·尤纳斯与其创建的乡村银行因在发展中国家推广小额贷款而一起获2006年诺贝尔和平奖，以表扬他们在社会底层推动经济和社会发展的努力。
(三)国内的小额信贷研究和发展
1981-1993 年，在一些援华的国际项目中，与其它项目目标相配合，同时利用小额贷款的方式开展一些针对特定人群的信贷计划，小额信贷在中国开始“早期的项目试验”。
1993 年，中国社科院农村发展研究所在福特基金会和孟加拉乡村银行的资金和技术支持下，将孟加拉乡村银行的小额信贷模式引入中国，并在 1994 年开始实施一项名为“行动-研究计划”的小额信贷项目，于 1994 年初-1995 年 11 月，分别在河北省易县和河南省虞城县、南召县建立起三个县级扶贫社。这一项目的启动被认为是真正意义的小额信贷活动在中国的开端。
此后，中国小额信贷发展可以分为三个阶段：
第一，1994-1999 年，试点初期阶段，主要是通过项目来开展小额信贷活动。资金来源主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入；重点探索的是孟加拉“乡村银行”（Grameen Bank）式小额信贷的可行性；以半官方或民间机构进行运作，并注重项目运作的规范化。
第二，1999-2005 年，正规金融机构全面介入和各类项目的制度化建设阶段。农村信用社，在中国人民银行的倡导下，全面试行并推广小额信贷活动。在城市领域，劳动部门与商业银行结合，推动城市下岗再就业人员小额担保贷款项目。第三，2005 年以后，小额信贷正规化、制度化发展阶段。2005 年，中国人民银行开始在川、黔、晋、陕、蒙五省区进行“只贷不存”小额信贷机构试点，2006 年底，银监会允许建立村镇银行、商业银行贷款子公司、农村资金互助社，到 2008 年 5 月银监发〔2008〕23号文件，这些都推动了中国小额信贷正规化、制度化发展。
中国小额信贷经历了联合国开发计划署把小额信贷作为一种完整的扶贫制度的探索性发展、农村信用社农户小额信用贷款的创新发展、“只贷不存”小额信贷机构的正规化发展、多种机构的进入的正规金融领域内拓展、下岗失业人员再就业小额担保贷款的贷由农村到城市扩张阶段。
从操作角度而言，中国小额信贷可分为三种类型。
1.NGO、国际机构、社会团体等民间组织操作的小额信贷。NGO小额信贷是小额信贷进入中国选择的一种主要组织形式。
2.政府部门操作的小额信贷。中国政府部门操作的小额信贷，主要是指借助小额信贷这一金融工具以实现扶贫攻坚为宗旨，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构（农业银行、农村信用社）为运作机构的政策性小额信贷扶贫项目；还有政府出资担保的为解决城市下岗失业人员就业问题的小额担保贷款。
3.金融机构操作的小额信贷。中国农业银行、农村信用社、农村合作银行、农村商业银行、中国邮政储蓄银行以及四类新型农村金融机构（村镇银行、商业银行专营贷款的子公司、小额贷款公司和资金互助合作社），此外，国家开发银行、农业发展银行甚至股份商业银行（例如深圳发展银行等）也开始涉足小额信贷领域，外资金融机构（例如德国复兴信贷银行 KFW、汇丰银行、渣打银行）和一些国际组织（例如国际金融公司等）也参与进来，它们有的参股农村商业银行或农村合作银行，有的甚至独资或合资设立村镇银行、小额信贷公司，直接参与小额信贷的发放。
（四）妇联小额信贷的发展
刘学华，李树杰（2007）认为真正的小额信贷应该坚持以国际通行模式主要扶助贫困妇女的原则。事实上我国小额信贷项目在实践中正是逐渐强调对贫困女性的关注与倾斜。中国全国妇女联合会在发挥妇女半边天作用的理念下，在妇女中开展了小额信贷扶贫工作。1989 年，山西吕梁地区妇联利用联合国儿童基金会的7 万美元赠款和13.5 万元政府扶贫款，在4 个县试验小额信贷，支持贫困 3 妇女发展家庭生产经营并获得成功。此后，全国妇联于1994 年开始有计划地开展小额信贷扶贫。目前，在政府有关部门的支持下，全国已有31个省区市开展了农村妇女小额信贷。实践表明，妇女信贷扶贫工作资金到户率高，98％的资金用到贫困户；项目成功率高，90％以上的小额信贷户受益；贷款回收率高，除天灾人祸还款率大多保持在95％左右。据不完全统计，近两年来仅安徽、云南、内蒙古等十个省区的妇联就协调了信贷资金57.8亿元，累计放贷67万户，回收率达到了97.4%。
2007 年，农行与全国妇联联合下发了《关于进一步做好农村妇女小额信贷工作的意见》，在全国范围内进一步开展农村妇女小额信贷工作。根据农村妇女实际情况，以及承贷人信用状况、偿债能力和项目经营等情况，在充分考虑贷款安全前提下，适当放宽贷款准入条件，同等条件下优先选择农村妇女或她们的项目作为信贷支持对象。
2009年，财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行 中华全国妇女联合会央行四部委联合下发《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》，实现了新的突破，一个是扩大了贷款的覆盖面，小额担保贷款的对象从城市拓展到了农村。二是提高了小额贷款的额度，妇女贷款的个人最高额度由五万提高到了八万，社会上现在的政策还是五万，合伙经营和组织起来就业的人均最高额度已经达到了十万元。第三、明确了财政贴息的范围。妇女个人从事微利项目的小额担保贷款，由中央或地方财政据实全额贴息。第四、将妇联纳入了小额贷款体系，妇联可以回收贷款等工作，各地的财政部门要应对当地的妇联组织开展小额担保贷款工作，给予经费的保障和奖补资金的支持。
一、引言
（一）问题的提出
（二）国内外文献综述： 什么是小额信贷
“小额信贷”这一概念在国外产生已历三十余年, 而在中国还只有10 年左右的时间。在这10 年中, 小额信贷对推动中国三农经济的发展和扶贫工作正在发挥越来越重大的作用。世界银行《公平与发展: 2006 年世界发展报告》 指出, 公平性的基本定义是人人机会均等, 享有“机 会公平”。而机会公平被认为是目前实现公平的可行 方式。[7]在中国, 低收入群体占了人口的绝大部分, 4 2000 年城乡高收入户占总户数的2%, 中低收入户 占18%, 低收入户占了80%。中国当前收入分配差 距拉大是由多方面原因造成的,“对于因个人能力不 同而造成的收入差距, 国家可以通过社会保障和社 会救济来保障困难群体的最低生活需要, 但对于机 会不平等而造成的收入差距就要改变制度安排, 尽 可能创造平等竞争的机会, 否则既是严重不公, 又会 极大地阻碍发展和效率”。[8]因此, 消除贫困, 向贫困 人口(包括赤贫人口)提供参与经济建设的平等机会 就显得格外重要了。这既是一个经济发展问题, 又是 一个关乎社会稳定与和谐社会建设的大课题。另外, 实践已经证明, 农民是否接受小额信贷, 其最大的顾虑并不在金融本身, 而在农村的“非金融 服务”(non-financial services)供应不足。因此, 小额 信贷机构还应该模仿孟加拉乡村银行的模式, 为借 款农户定期聘请农村实用技术人员、市场经营人员 等讲解相关知识, 服务贫困农户的生产和经营。总之, 以“几户联保、整贷零还、小额短期、定期 例会”模式运作、以扶助贫困人口(主要是贫困妇女)为主要目标、向她们提供包括贷款、储蓄、结算和非 金融服务等全方位服务的小额信贷, 才是真正的小 额信贷(Microfinance)。（1）国外研究和经验 主要信贷方式（2）国内发展和探索
什么时候开始；发展历程（文件颁布）；现在的具体分类特点；（3）妇联在小额信贷中的作用
联合国是较早把小额信贷引入我国的国际组织。从1981 年开始，联合国妇女发展基金、国际农业发展基金、人口基金在我国的项目中大多包含小额信贷项目。随后，有国际小母牛项目、宣明会、乐施会等国际组织在我国开展小额信贷项目。刘学华，李树杰（2007）认为真正的小额信贷应该坚持以国际通行模式主 5 要扶助贫困妇女的原则。事实上我国小额信贷项目在实践中正是逐渐强调对贫困女性的关注与倾斜。中国全国妇女联合会在发挥妇女半边天作用的理念下，在妇女中开展了小额信贷扶贫工作。1989 年，山西吕梁地区妇联利用联合国儿童基金会的7 万美元赠款和13.5 万元政府扶贫款，在4 个县试验小额信贷，支持贫困妇女发展家庭生产经营并获得成功。此后，全国妇联于1994 年开始有计划地开展小额信贷扶贫。目前，在政府有关部门的支持下，全国已有28 个省区市开展了农村妇女小额信贷。近年，各级妇联借鉴农村小额信贷扶贫的成功经验，在城市利用小额信贷帮扶妇女创业与再就业，现已有24 个省区市开展了城市妇女小额信贷。实践表明，妇女信贷扶贫工作资金到户率高，98％的资金用到贫困户；项目成功率高，90％以上的小额信贷户受益；贷款回收率高，除天灾人祸还款率大多保持在95％左右。小额信贷通过为贫困女性解决资金问题，转变了贫困女性的就业观念和择业观念，提高了她们求生存谋发展的意识。并通过技术服务和技术培训，增加了她们的生产知识和技能，提高了她们生产和生存的应变能力。此外，小额信贷还提高了农村妇女的组织化程度，使她们参与经济建设，参与村民自治的意识提高。在我国农村青壮年大量外出打工的今天，对留守妇女进行信贷扶贫工作具有一定的实践意义。
2007 年，农行与全国妇联联合下发了《关于进一步做好农村妇女小额信贷工作的意见》，在全国范围内进一步开展农村妇女小额信贷工作。根据农村妇女实际情况，以及承贷人信用状况、偿债能力和项目经营等情况，在充分考虑贷款安全前提下，适当放宽贷款准入条件，同等条件下优先选择农村妇女或她们的项目作为信贷支持对象。
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