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成都市全面推进城乡一体化的做法及启示
省委政研室考察组
2008年第3期 ——他山之石
2007年6月，国家正式批准成都、重庆两市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都市在总结实践经验基础上，提出了“坚定不移地按照城乡统筹、‘四位一体’科学发展总体战略部署，即以‘三个集中’为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，全面提升城乡一体化水平”的总体要求，和“力争到2017年，‘三个集中’取得显著成效、经济社会实现跨越发展、城乡差距得到明显缩小、科学发展体制初步形成”的总体目标。前不久，我们对成都推进城乡一体化的情况进行了考察。
一、基本做法
2003年以来，成都市为推进城乡一体化，实施了一系列重大举措：
1、深入实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略。一是强力推进工业向集中发展区集中。按照走新型工业化道路的要求，制定了城乡一体的工业布局规划，将原来规模小、布局散的116个工业开发区，调整、归并为20个工业集中发展区。通过加强规划调控、政策引导和工业园区建设，建立投资促进机制，推进工业向集中发展区集中。二是有序推进农民向城镇集中。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，有组织分层次地引导农民向城镇和二、三产业转移。在中心城区，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，推动农民向市民转变；在县城和区域中心镇，按照城市社区标准建设城镇新型社区，引导农民向城镇集中；在有条件的农村地区，参照城镇社区的标准建设农村新型社区，引导农民向农村新型社区集中。截止2006年底，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。三是稳步推进土地向规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，健全土地流转机制，采取转包、租赁、入股等多种形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村新型集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模化、集约化经营。
2、科学制定城乡一体化发展规划。一是建立城乡一体的规划体系。包括城乡发展空间规划、基础设施建设规划、产业发展规划、社会事业发展规划、生态环境建设与保护规划。二是在城乡规划中全面体现“三个集中”的原则和要求。坚持按“三个集中”原则编制城市总体规划、城镇和农村新型社区建设规划以及各个专项规划，科学和合理规划城市、小城镇、农村新型社区的人口规模以及基础设施和公共服务建设，增强村镇对产业、人口的集聚能力，解决产业布局、村镇聚落分散问题；坚持集中集群集约发展原则，最大限度实现资源优化配置，努力克服过去城乡规划、建设上存在的宽马路、大广场、大草坪等误区。三是努力做到各项规划相互衔接。四是严格依法执行规划并加强监督，维护规划的严肃性和权威性。
3、重点加快以工业为核心的产业发展。坚持把加快产业发展作为推进城乡一体化的支撑和重点来抓，从2005年开始连续开展了“项目年”、“加快产业发展年”等活动。在工业方面，致力于做大做强电子信息、机械、医药、食品四大主导产业，培育发展冶金建材、石油化工产业，建设六大产业基地。在农业方面，大力发展生猪、蔬菜、柑橘、食用菌、茶叶等十大优势产业。在服务业方面，深入实施旅游带动战略，大力发展现代物流、金融、会展、通信、网络、咨询等现代服务业。
4、努力构建统筹城乡发展的体制机制。一是深入推进政府职能转变。全面推进以转变政府职能为核心的规范化服务型政府（机关）建设。在削减66％审批事项的基础上，通过一系列制度设计，规范和简化行政审批，加强事前服务和事中、事后监管，切实解决政府管理上存在的缺位、越位和错位问题。二是大力推进规划体制改革。按照城乡规划编制、管理、监督工作全覆盖的要求，从市到乡都组建了规划管理机构和规划工作监督机制。按照城乡一体、全面覆盖和“三个集中”的要求，推动城市总体规划、土地利用总体规划的修编和城乡一体的产业发展、基础设施建设、社会事业发展等规划的制定，初步形成了城乡一体的规划体系。三是全面推进城乡管理体制改革。积极推进涉及规划、农业、交通、水务、林业和园林等30多个部门的行政管理体制改革，初步建立了城乡一体、高效运转的管理体制。四是强力推进城乡公共服务体制改革。坚持把加快社会事业发展作为统筹城乡发展的基本着力点，大力推进户籍、就业、社保等制度和教育、卫生等体制改革，基本形成了城乡一体的就业体系、社会保障和救助体系以及统筹城乡教育、卫生、文化、科技等社会事业发展的政策体系，有力促进了城乡社会事业均衡发展。五是积极推进投融资体制改革。构建政府引导、市场运作、社会参与的多元投资机制。通过设立政府专项建设资金，着力构建融资平台，充分利用信贷资金，广泛应用BOT等项目直接融资，推动工业集中发展。
二、主要成效
l、有力促进了经济又好又快发展。2006年，全市实现地区生产总值2750亿元，比2002年增长65.4%，年均增长13.4%；全口径财政收入达到489亿元，比2002年增长1.69倍，年均增长28.06%；地方财政收入达到278.4亿元，比2002年增长2.13倍，年均增长32.98%。工业发展水平显著提升。实施工业集中发展使工业布局更加合理，产业集群发展效应初步显现，工业发展加快。到2006年底，20个工业集中发展区已初具规模，共引进规模以上企业1105家，工业集中度达到59.9%，全年规模以上工业增加值750.4亿元，比2002年增长170.27%。农业综合效益明显提高。通过实施土地向规模经营集中，促进了农业结构调整，加快了农业产业化经营和现代农业发展，提高了农业综合效益。2006年，实现农业增加值193.4亿元，比2002年增长23.3%。第三产业快速发展。2006年，第三产业增加值达1343.6亿元，比2002年增长67%。
2、有效推动了“三农”问题的解决。一是促进了农业产业结构调整和农业产业化经营，形成了农业稳定增效的机制。据统计，2006年，全市实现农业增加值193.4亿元，比2002年增长了23.3%，年均增长5.4%；到2006年底，全市共流转土地153.78万亩，培育规模以上龙头企业580户、农民专业合作经济组织1563个，示范、推广农业优良品种149个、农业新技术128项，土地规模经营亩均收益增加约600元。二是促进了农民多元化增收，缩小了城乡居民收入差距。2006年，全市农民人均纯收入达到4905元，比2002年增长45.2%。2002—2005年，城镇居民可支配收入与农民人均纯收入之比由2.63减为2.51。三是促进了新型农村集体经济不断发展壮大。成都市坚持推进“三个集中”与发展农村集体经济相结合，并积极创新经济组织制度，有效促进了农村集体经济发展。到2006年，全市村组集体资产达53.14亿元，比2002年增长31.92%，有集体经济收益的村（社区）达2175个，占总数的73.33%。
3、较好实现了城乡社会和谐发展。一是城乡一体的就业体系逐步形成。通过户籍、就业制度改革，建立和完善城乡一体的就业体系，农民享有了免费接受培训、就业援助和创业优惠政策等待遇。2003年以来，全市累计有48万名城镇登记失业人员实现了再就业，城镇登记失业率下降到2.8%；2006年，全市农村劳务输出达106.15万人，基本实现比较充分就业。目前成都市已被国家列为统筹城乡就业试点城市。二是城乡一体的社会保障体系初步建立。被征地农转非人员社会保险、新型农村合作医疗、非城镇户籍从业人员综合保险的覆盖面逐年扩大。农民养老保险制度全面启动，农村社会保险在制度上基本实现全覆盖。同时，城乡救助体系不断健全和完善。三年来，城乡130多万人次的困难群众分别享受了低保、医疗、上学、住房等救助。三是城乡基础教育逐步走向均衡化。三年来，成都市通过实施农村中小学标准化建设、农村中小学现代远程教育、农村教育专业素质提升等一系列工程，初步实现了城乡教育硬件均衡配置、教育质量均衡发展。四是覆盖城乡的公共卫生体系基本形成。目前，已完善219个乡（镇）公立卫生院和300个村卫生站标准化建设，新型农村合作医疗参合率达93%，累计有430万人次受益，2006年人口死亡率、新生儿死亡率分别比2002年降低了17.5%和15.8%。
4、有效推进了资源节约和环境保护。一是有效节约了资源。如双流蜀星花园，集中了农民690户、1320人，仅占地123亩，比分散居住节省了土地50多亩。二是有效改善了生态环境和人居环境。由于实施“三个集中”，严格按照工业布局规划引导企业集聚，污染物实现集中排放、集中治理，从而有效保护了环境。成都市先后获得国家环境保护模范城市、中国人居环境奖、国家园林城市等称号。
三、几点启示
成都市在短短三年多的实践中，统筹城乡发展取得了显著成效，给了我们很多有益的启示。
启示之一：必须充分发挥政府的主导作用。我国城乡发展差距明显，长期存在的城乡二元体制是其重要成因。统筹城乡发展，缩小城乡差距，一方面，要逐步打破城乡二元体制，另一方面，在公共资源配置上逐步使城乡均等化。这都要求政府发挥主导作用，特别是要加快建立公共财政体系并使公共资源向农村倾斜。成都市推进城乡一体化的有效实践证明，政府主导既是起点，也是核心动力。
启示之二：必须充分发挥市场的基础性作用。统筹城乡发展，既需要政府发挥主导作用，也需要市场发挥基础性作用。只有充分尊重市场规律，健全现代市场体系，保证城乡生产要素自由流动，给企业以更大的发展空间，并通过市场运作，调动民间资本和社会资金参与，才可能为统筹城镇及农村新型社区基础设施建设和城乡各项社会事业发展筹集到足够的资金。
启示之三：必须创新体制机制及政策支持体系。推进城乡一体化，必须下大气力打破长期以来形成的城乡二元分割结构，彻底解决体制制约问题。成都市致力于拆除城乡之间的体制障碍，通过一系列统筹城乡发展的规划和政策体系，为城乡一体化发展提供体制机制和政策保障，取得良好效果。2003年以来，成都市出现了城乡全面健康发展、城乡差距开始缩小以及广大城乡居民普遍受益的可喜局面。
启示之四：必须加快产业发展。必须引导产业走集聚化、集约化、规模化发展之路。加快产业发展，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的经济基础。成都市实施以“三个集中”为核心的城乡一体化战略，之所以卓有成效，其重要原因之一就在于抓住了产业发展并使之走上集中、集群、集约和规模化道路。
启示之五：必须坚持以人为本。长期以来，我们在城市实行的实际上是“以城市人为本”，很少考虑非城市居民发展的需要。成都市推进城乡一体化以来，积极转变政府职能，致力于满足城市居民和农村居民的共同需要，使长期处于困境的农民群体与城市居民一样普遍受益，农村居民人均纯收入和享受的公共服务水平短期内得到大幅度提高，城乡居民收入差距呈现缩小的态势，大批失地农民逐步解决了就业、住房和社会保障问题。■
（考察组成员：邓永贵、肖玉明、曾令成）
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