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关注民生-完善社会保障体系08
一、重要论述
胡锦涛同志在十七大报告中提出：加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。健全社会救助体系。做好优抚安置工作。发扬人道主义精神，发展残疾人事业。加强老龄工作。强化防灾减灾工作。健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。
二、社会保障体系存在的问题及完善措施
（一）问题/原因
1社会保障的覆盖面窄的问题仍十分突出
社会保障的覆盖面越广,互济功能越强，将社会保障尽可能覆盖更多人群是社会保障制度可持续发展的内在要求。但是在经济体制改革过程中，我国劳动力市场发生了很大变化。国有、集体企业职工数量急剧下降，非公有制经济单位和灵活就业人员已经成为城镇从业人员的主体。目前社会保险制度在正规部门扩面的空间已经非常小，扩大社会保障覆盖面的重点对象应该是灵活就业人员、进城农民工等，但是扩面难度比较大。目前的社会保险制度直接从就业保障体制转变过来，由于承担着大批已退休职工的保险费用负担，缴费率很高，不适应灵活就业人员收入比较低且很不稳定的特点。城乡户籍制度仍然阻挡着农民工和失地农民进入城镇职工保险制度。此外，大多数农村劳动者和农村居民没有纳入社会保障体系中来，整个社会保障制度的覆盖面仍然较窄，离人人享有社会保障的目标还有很大差距。
2社会保障历史债务缺乏明确的处置方案
随着人口老龄化的加速，各国社会保障模式尤其是老年保障制度都在向多层次转变，以适应不同人群的需求。中国在改革过程中确定了建立以基本保险为骨干、以其他保险为补充的多层次社会保障体系的目标。发展多层次保险、保障，必须把基本保险这一块的待遇降下来。但是，由于在职人员需要承担大批离退休职工的保障费用，在覆盖面难以扩张的的情况下，正规就业人员的基本保险缴费水平降不下来，补充养老保险发展一直比较缓慢。这在一定程度上又制约了基本养老保险制度的改革。同时，政府在承担历史债务问题上态度不明朗、缺乏可操作性的解决方案，个人账户资金难以真正积累，加上资本市场尚不完善，建立多层次养老保障体系的设想很难真正落实。建立基本医疗保险与多层次医疗保障体系相结合的制度也面临着同样的问题。
3社会保障基金统筹层次不高，各地社会保障制度差异过大
尽管我国向社会保障的统筹发展迈出了很大的步伐，但是目前社会保障制度的分割是比较明显的。比如机关事业单位与企业从1978年开始执行不同的退休制度，随着机关事业单位在职人员工资的不断调高，机关事业单位退休人员的待遇水平也跟着不断地增加，而企业职工的养老金增长缓慢，两者差距逐渐拉大。改革中有关部门已经注意到了机关、事业单位与企业的退休待遇水平差别过大的问题。由于缺乏社会保险关系转移接续的制度，建立全国统筹、城乡统一的社会保障制度面临着相当大的困难和阻力。
4社会保障投入不足，保障水平明显低于实际需要
由于庞大的人口基数和社会保障待遇的刚性需求，提高社会保障待遇水平需要巨量投入，我国还比较低的经济发展水平能否支付上述投入还是一个未知数。十分不利的是，中国高龄人口之多、增长速度之快，是世界人口发展史上前所未有的。发达国家大多是在人均收入较高的情况下出现人口老龄化，而我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，未富先老的挑战已经成为现实。人口老龄化对社会保障发展的影响是比较明显的，导致养老负担急剧上升，对养老基金形成了巨大的支付压力。人口老龄化也会导致对社会福利服务的需求增加，医疗需求也会膨胀，医疗费用随之加重。对社会保障的健康持续发展带来不利影响。
5受各种因素的制约，中国社会保障改革与发展中的失误与教训也不少
由于过于担心社会保障水平过高可能会给经济发展带来负面影响，在制定社会保障长远发展目标时，往往侧重经济效率、强调个人责任多一些，对政府应当承担的责任往往通过转嫁方式隐性化处理，导致改革举措难以摆脱历史因素的影响，多支柱模式难以真正建立起来。在决定短期应急措施时，又侧重社会稳定、强调政府责任，忽略了长效机制建设。社会保障制度建设的大方向总体上看是清晰的，但某一时期的一些改革目标（促进资本市场的发展、刺激消费、解决下岗再就业问题等）往往纠缠在一起，导致社会保障在多个目标中不断摇摆，社会保障政策反复多变，缺乏稳定性。很多政策出台主要是作为解决具体实际问题的一种手段，表现为被动、应急特征，缺乏前瞻性的制度设计。我国社会保障制度的基本框架初步建立，对维护改革、发展，稳定大局发挥了积极作用。相对而言，社会保障作为再分配的手段之一，目前在发挥其调节收入分配、促进社会公平方面的作用还不充分，对降低基尼系数、促进经济发展与社会和谐等方面的作用亟待提升。
（二）对策措施
在当前国际金融危机的大背景下，促进消费、扩大内需，拉动经济增长，已经成为普遍共识。而未来养老、医疗及教育成本的不确定性影响着每一个家庭的储蓄，抑制了正常的消费支出，只有消除这种不确定性才能促进个人消费。近几年社会保险的覆盖范围迅速扩大，医疗养老等对居民的生活压力有所下降，通过社会保障体系的建立，使更多的家庭具有了规避生活风险的能力。而通过进一步完善社会保障体系，逐步消除家庭正常消费的后顾之忧，才能稳定消费预期，坚定家庭居民的消费信心，使居民放心消费，从而扩大内需。
1进一步巩固城乡社会保险发展成果，切实提高保障能力
经过几年的努力，社会保险的覆盖范围迅速扩大，但是还需要继续努力巩固这一成果。尤其是实行缴一年费保一年的险种，还需要增加吸引力，一方面提高保障水平，使参保群众切实受益，另一方面建立连续缴费参保的激励机制，通过扩大保险的覆盖面，增加居民社保基金的支出能力，达到保险“大数法则”的要求，促进社会保障事业健康发展。同时还要加强宣传，提高各项社会保障政策的知晓率。调查发现，很多参加各种类别医疗保险的居民都有超过15%的人不知道报销的比例，说明在扩大社会保障的覆盖面的同时，还需要更细致的工作，使居民了解参加保险后可以获得的利益，这样一方面可以解决看病贵的问题，另一方面可以使保障体系能够保持良好的运行态势。
另外，随着社会保障体系不断完善，覆盖范围不断扩大，管理服务对象不断增多，社会保障经办管理服务任务日益繁重。要适应新形势新任务的要求，不断提高管理服务水平，提升服务能力，以更好地适应参保人员由“单位人”向“社会人”的转变。
2加快实施农村养老保险,减轻居民养老负担
我国现行的社会保障制度，主要是根据城镇和农村两种社会经济形态来设计、管理和运行的，城乡二元特征明显。城镇社会保障体制框架基本确立之后，农村社会保障体系建设应该摆上政策议事日程。农民最渴望解决的养老、医疗问题，在农村新型合作医疗制度实施后，迫切需要建立新型的农村社会养老保险制度；而各地自行组织开展的农村养老保险试点工作，也需要国家政策的有力指导和扶持。目前在相当一部分比较发达的农村地区，基本养老保障制度建设的时机已经成熟，要把解决农村的养老保障问题，作为破除城乡二元结构、实现城乡一体化的重要突破口。今年的政府工作报告提出把新型农村社会养老保险试点覆盖全国10%左右的县（市），这对推进农村养老工作将起到十分重要的作用。
3关注农民工和非正规就业者的社会保障问题
农民工社会保险参保率较低，除其自身的保险意识较弱和缺乏主动性外，用人单位受利益驱动不愿参保。现行制度不太适合农民工就业实际状况，转移接续不顺畅，执法力量薄弱也是重要原因。结合我国经济的发展阶段和下一步目标，对城乡的社会保障体系建设要统筹考虑，特别是设计一套衔接城乡的符合农民工流动特点的社会保障体系，建立全国性统一的农民工社会保障制度。
4扩大参保覆盖面，改善参保人群的年龄结构
参保人群的老化问题要求我们必须优化参保结构，建立多层次的社会保障体系来扩大参保人群，将参保范围从原来的城镇职工扩大到全社会，设计出不同层次的医疗保险项目来适应不同层次的人群，使更多的人可以参加社会保险，扩大在职人员和年轻人参加社会保险比例，使参保人员年龄结构进一步优化，延缓参保人员结构老龄化的进程。
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