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美国联邦住房政策
干训104 美国联邦住房金融署24日与住房抵押贷款融资公司房利美和房地美发表联合声明，宣布了一系列改革住房可支付再融资项目的措施，旨在吸引更多借贷人通过对抵押住房进行再融资，享受当前较低利率。
根据声明，主要改革措施包括取消或降低再融资借贷人的某些风险费用；取消目前房利美（房利美(Fannie Mae)，创立于1938年，是政府出资创建，从事金融业务，用以扩大资金在二级房屋消费市场上流动的资金。）和房地美（房地美(Freddie Mac,NYSE：FRE,旧名联邦住房抵押贷款公司),是美国政府赞助企业(GSE,Government Sponsored Enterprise)中第二大的一家，商业规模仅次于房利美。）担保品贷放率125％的上限；取消“两房”贷款的担保费；如果使用“两房”提供的自动价值评估模型，就无需重新进行房产评估；对于2009年5月31日之前将贷款转让给“两房”的借贷人，其参与住房可支付再融资项目的截止日期延长至2013年12月31日。
1、20世纪30年代至60年代
20世纪20年代以前，美国的住宅建设完全是民间的私事。居民用自己的积蓄可以购房、建房，住宅产业处于小生产水平，大多数是个体经营，效率低，融资渠道少。这种情况很快被迅猛发展起来的工业化、城市化大潮所冲击，大量农民工涌入城市，使城市住宅日趋紧张。1929年，世界性的经济危机席卷了美国，为了“复苏”经济，联邦政府开始介入住房问题，制定了促进住房建设和解决中低收入阶层住房问题的一系列政策。
美国联邦政府于1937年建立了首个住房法案，以解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题，法案开创了联邦政府资助公共住房（Public Housing）的先河。在计划中，联邦政府资助地方政府为低收入者建造合适标准的公共住房，居住者只需向地方公共住房管理机构支付较低的房租。这一政策同相关的其他住房政策的推行，不仅缓解了低收入阶层的住房问题，也对经济的复苏起到了良好作用。1949年美国国会通过《全国可承受住房法》，指出美国住房政策的目标是“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。为此，联邦政府制定了一系列的住房政策，从而加速了住房建设步伐。法案明确要建立80万套公共住房，实际上，每年新建住宅100万套以上，很大程度上超过了法案中的文件要求指标。住房新增速度大大超过了人口增长速度，反而导致了有不少 空房被闲置。城市更新计划则授予地方城市更新机构接受联邦基金、收购贫民窟财产的权利，更新管理机构通过拆毁贫民窟建筑，将土地整合成可用的地块，以低于城市价卖给住房开发方；一些地块转让给了地方公共住房管理机构，用于建造公共住房，但更多的地块卖给了私营发展商，用于开发不同种类的住房。公共住房计划一直持续到60年代才渐渐减弱，这些政策在解决住房难的同时，在很大程度上促进了美国的房地产事业的发展和进步，对美国经济的增长起到了重要的推动作用。
但也应该看到，公共住房建造计划是有缺陷的。由于计划是在非市场框架内实施的，相当于将一部分低收入阶层从住房市场中抽出，打破了住房供应链条的连续性，使中产阶级无法将自身的旧房转让给“下家”，导致其无法回笼资金用于购置新房，使市场出现停滞，降低了整个住房市场运行效率，不利于提升中、高阶层的住房消费水平。另外，公共住房兴建成本完全由国家支付，政府负担较重。
2、20世纪60年代至70年代
在60年代，二战后的住房短缺现象依旧存在，为减轻政府的建房负担，并保证住房市场的良性发展，联邦政府进一步扩展了住房政策，开始鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房。1960年的人口和住房调查显示：17％的住房或者荒废了或者恶化了（也就是说，有很大的一部分人，要从原有的已经作废了的住房中搬到新的房子中去，从而加剧了住房的供应和需求），其次低收入阶层的住房承受能力低下，导致12％的住房过分拥挤。此外，生育高峰时期成长起来的一代不久将建立家庭，除非政府制定措施满足他们的需要，否则有限的住房存量将很快用光。为此，约翰逊政府在1965年曾建立过一个针对低收入阶层的小规模房租援助计划（Rent Supple－ment Program），允许公共住房管理部门出租存量私有住房，通过补贴使低收入房客能够居住。当时据美国住宅和城市发展局（HUD）的分析家们估计，在1969至1978年之间，住房需求量将达2600万套，为此，制定了补贴600万套住房单元的目标。”1968年的住房法案采纳了这个目标，制定了相应的政策：为公寓发展商提供低于正常市场水平的贷款利率，使其为中低收入者提供低于正常市场租金水平的住房。1968年住房法案的另外一部分内容是：在联邦住房行政管理局（FHA）的抵押贷款保险计划下，为符合要求的住房购买者提供低于市场水平的利率。通过这个补贴私营发展商建造住房的计划，在1970至1973年间，美国住房存量中新增了170万套补贴住房。同时也推动了各阶层住房水平的提高，在全国7000万套住宅中，每户有2个房间的占3％，3—4个房间的占30％，5—6个房间的占40％，平均每套住宅居住人口不到3人，居住条件有相当大的改善。
但这个计划在执行过程及成本方面也存在一些问题，尼克松在1972年大选当选总统后，就要求对住房政策作一个彻底的检讨，制定了1974年的住房和社会发展法案（Housing and Community DevelopmentACt）。法案中包括第8条款的低收入者租金帮助计划，它是对1965年法案的修订稿。这个计划包含三个独立的部分：新建住房部分、修复住房部分和存量住房部分。在新建部分和修复部分，承担新建和修复工作的私营发展商和非营利发展商，可获得FHA（Federal Housing Administration(美国)联邦住房管理局）担保的金融支持，HUD（Housing and Urban Development(美国)住宅和城市发展部）与发展商签订20至30年的长期合同，在这个过程中HUD补贴发展商市场正常租金与房客支付的实际租金之间的差额，同时规定房客支付的实际租金应占其收入的25％（1981年之后提高为30％）。
由于补贴私营发展商新建计划是在市场框架内实施的，刺激了发展商兴建低等级住房，保证了住房供应链条的连续性，也有利于提高中产阶级的住房消费水平。但鉴于为低收入者建造的大量低等级新房，往往还未到生命周期就很快过时，因不能再向下“过滤”，结果不得不提前拆毁、挪作它用或弃置，造成社会资源的浪费和城市衰退。同时，第8条款中的新建计划代价过于昂贵，按HUD1982年的统计，每年用于一套单元的补贴超过了6000美元，因此到里根政府时代，联邦政府对住房补贴基金的分配作了较大的修改，于1983年终止了住房新建补贴计划。
上述这些住房计划，除约翰逊政府1965年的房租援助计划外，不论是20世纪30年代开始的政府公共住房计划，还是60年代开始的私营开发商建房计划，以及70年代中期开始的第8条款中的新建和修复住房计划，都属于面向住房供应方的住房建设补贴政策。这些政策能有效地解决低等级住房短缺问题，在当时有它政策的合理性；但从成本上看是昂贵的，从资源上看是浪费的。
3、20世纪70年代至今
20世纪70年代起，美国住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入阶层所付房租占其收入比重过大。也就是说，市场上住房供给是充分的，而住户仅需在房租支付上得到帮助。因此，1974年尼克松政府制定了第8条款中的存量住房计划，与上述面向住房供应方的住房建设补贴政策不同，这是一个面向需求方的补贴计划。它取代了1968年住房法案的计划，是美国住房政策在20世纪70年代中的一项战略性的选择，该计划是对约翰逊政府在1965年提出的房租援助计划的修订。在该计划中，资格合格的房客可从地方住房管理机构获得租金证明（Rent Certificare），到市场上去求租满足HUD规定质量等级和租金限额以内的住房。地方住房管理机构限定房客所选的区位，协助房客与房主间的租金谈判，并按市场租金额度，直接支付总租金给房主，在总租金中，房客支付的部分不超过自身收入的30％。近年来美国政府的提案大大扩展了租金优惠券计划的实施。克林顿政府提出计划，将传统的住房计划彻底私有化，并且将所有的补贴计划都转为租金优惠券计划，以使低收入者能自由选择住所和房租水平。虽然这个提议尚未形成法律文件，但HUD已开始推翻过去的住房供给计划，将享受政府补贴建造住房的房客，转为享受租金优惠券计划。从1993年至1998年间，已有7.6万套这样的住房经政府批准完成转换，约占存量房总量的 6％。
由于制定和实施了较为成功的低收入阶层住房政策，也刺激了私营发展商为中产阶级兴建住房的积极性，到20世纪80年代中期，全国每年建住房150万—180万套，住宅投资占固定资产投资6—8％。1980质量也逐步提高，独门独户的住宅比例不断增大，三分之二家庭拥有独立的住宅，5％的家庭拥有两套住宅，配有2个现代化卫生间的住房占总房数的二分之一。
与补贴私营发展商新建计划一样，租金证明和租金优惠券计划也是在市场框架内运行的，对保证住房供应链条的连续性，提高包括低收入阶层在内的各阶层住房消费水平都有积极的意义。特别应该指出的是，该计划的政府支出成本，较补贴私营发展商新建计划和公共住房计划大大降低，通过充分利用中产阶级“过滤”下来的旧房，节约了社会资源，一定程度上还避免了住房弃置现象。其中的住房优惠券计划更自由，凸显人的个性。但也应看到，低收入者自发到市场中求租，有时会租不到合适的住房。
从以上美国住房政策的演化过程可知，联邦政府最初执行的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，后逐渐向补贴私营开发商建房的住房建设补贴政策过渡，补贴的对象是住房供应方。经过几十年的发展，在20世纪70年代中期，又开始逐渐向为低收入者提供房租补贴的需求政策转变，补贴对象为需求者，属房租补贴。目前房租补贴的租金优惠券计划已成为美国住房政策的主流。
在整个20世纪内，美国联邦政府，通过一系列面向低收入阶层的住房政策，促进了全社会各收入阶层住房水平总体的提高，基本上实现了“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”的目标，同时推动了国民经济的全面发展。
我国正处于城市化进程中，低收入阶层、下岗职工、新入城的农民工以及孤老残弱者，构成了城市中的弱势人群，低等级住房短缺问题已凸现出来，这与美国20世纪初的社会形势有许多相似点。我国经济底子薄，住房市场化进度不高，各地经济发展不均衡，城市化水平及人口构成差异大。所以，根据各地的实际情况，深入研究20世纪美国低收入阶层政策的演化过程，对我国当前弱势人群住房政策的制定会有较好的借鉴作用。
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