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关注民生民本努力构建失地农民安置的长效机制
南溪县委副书记、县长李学焦
南溪县在第九次党代会中提出打造“宜宾工业新区”的战略目标，力争在未来五年内建成百亿工业强县。随着工业化和城市化建设进程的加快，征地规模越来越大，失地农民越来越多。如何妥善安置失地农民，解决失地农民的生存和发展问题，关系到南溪改革、发展和稳定大局，关系到和谐南溪建设的成败。
一、南溪县失地农民现状
自改革开放以来，因为兴办企业、基础设施建设、自然灾害和民间自由转让、全家外出打工自愿放弃土地等原因，在全县特别是南溪、罗龙、大观等镇存在大量失地农民。大多数失地农民失去的不仅是土地，还有就业岗位、居住房屋、生活保障和集体资产等，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”人群。总的看来，失地农民的生存和发展状况不容乐观，突出表现在以下四个方面：
征地补偿费管理不到位。以前南溪县采取的主要安置方式是主要是货币安置，由用地单位将征地费一次性支付给被征地农业生产合作社，大多数农业社将本金存于银行或用于发展集体事业，但由于管理不到位，基本没有实现保值增值。有些农民缺乏理性和长期打算，在拿到征地补偿费后，并没有寻求自我保障措施，用于生产性和保障性支出，而是大量用于修建房屋、子女教育等生活性和消费性支出上，还有的任意挥霍。
就业形势比较严峻。大部分失地农民的自身文化和总体素质不高，小农意识较强，非农劳动技能缺乏，在劳动力市场竞争日益激烈的环境下，靠自身的能力和条件重新就业十分困难。其中就业最困难的有三类人群：其一是年龄偏大的失地农民；其二是无一技之长的“纯农民”；其三是生活在远郊和偏远农村的失地农民。
失地农民的长期保障缺失。土地是农民的安身立命之本，不仅是农民最基本的生产生活资料，而且承载着农民的社会保障功能。失去土地意味着失去了基本生活来源，失去了长期的社会保障。现行的征地安置办法没有充分考虑失地农民的养老、医疗等社会保障问题，广大失地农民尚未纳入社会保障范围，失地返贫现象比较普遍。
失地农民的生活水平较低。现阶段失地农民安置办法是货币补偿，土地补偿费和安置补助费之和一般不超过土地年产值的30倍，按目前宜宾市耕地年产值每亩1500元计算，安置补偿费和土地补偿费不超过5万元，且人均耕地面积不足1亩，农民个人所有的耕地即使全部被征用，个人所得的补偿费依然较低。
二、失地农民安置途径分析
招工安置。招工安置是指用地单位依据征地数量有比例地安排“农转非”人员就业。这是计划经济体制时期采用的一种老办法，随着国有企业和集体企业改革的不断深化，原有的计划用工方式逐渐为市场主导的就业形式所替代，国家已经不再包揽“农转非”的就业问题，现在实施起来困难加大。
调地安置。调地安置是通过在农村集体经济组织内部调整土地，使被征地农民重新获得土地的安置办法。采取这种途径安置被征地农民，通常土地补偿费和安置补助费全部或部分重新分配。调地安置适宜于人均耕地较多的地区和单独选址建设项目用地，城市规划区内一般不用这种安置途径。随着人均耕地的逐年减少，调地安置的空间越来越小。
货币安置。这是目前全国范同内失地农民安置的主要途径。这种方式比较简单、容易被征地农民接受，符合市场经济规律。采用货币安置途径对失地农民来说，在得到土地使用权置换的生活安置费后，就被永久地推向了劳动力市场。货币安置着重考虑了征地“农转非”人员眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接，难以长期保障失地农民的基本生活。
留地安置。留地安置就是在城市建设的征地范围内或城市近期开发建设的区域内，将区位条件好、商机好的地段，留出部分地块进行商业用房和居住用房的开发建设，作为失地农民的安置就业阵地。这种方式在城镇比较适宜，在农村由于经济区位的限制则难以实行。
社会保险安置。社会保险安置是将征地补偿费的全部或部分用于被征地农民参加养老、失业、医疗等社会保险的一种安置办法。这种安置方式改变了以往一
次性补偿方式，为被征地农民构筑一道“生存保障线”。这种安置方式对加快城镇化进程、扩大社会保险覆盖面等都有积极的作用，但要求具有较强的县域经济实力。
重新择业安置。重新择业安置是通过按照“劳动者自主择业、市场调节就业，政府促进就业”的原则，采取积极的促进就业政策，广辟就业渠道，提高就业能力，消除就业障碍，使农民失地不失业。重新择业安置是解决农民失地生产和生活的根本途径，但在经济发达的地区可行，在经济落后的地区难以消化。
三、完善失地农民安置的对策建议
增强就业能力，提高失地农民的就业机会。坚持以市场为导向的就业机制，统筹城乡就业，政府应制定并切实实施各种政策和措施，广拓就业渠道，加强职业技能培训，解决失地农民就业问题。一是建立完善的就业服务体系，培育各种劳务中介机构，广泛搜集和及时提供各类就业信息，为失地农民就业搭建服务平台。二是积极促进失地农民就业创业。鼓励失地农民从事经商开店等活动，对农民兴办二、三产业的要像城市下岗职工一样，在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持。对农业生产方面有特长的农户，要发挥他们的种植、养殖技能，积极创造条件为他们到农业园区、农业企业继续从事农业生产。同时考虑建立专项扶持基金，对自办实业而资金有困难者，提供专项小额贷款给予帮助扶持。三是加强职业技能培训。应根据失地农民根据不同的年龄阶段和文化层次，对被征地“农转非”人员制定专门的培训计划，加强专门培训，帮助其掌握非农职业技能。四是广辟就业渠道。比如，在城镇要大力实现“留地安置”，由村集体经济组织开发、经营，安置失地农民就业。在村民自愿的前提下，允许村集体利用征地补偿费作为发展基金，大力发展劳动密集型的产业；大力组织组织劳务输出、发展劳动力密集型的加工产业和服务行业。同时，大力开发社区就业岗位，积极为失地农民开拓就业途径。
消除城乡户籍壁垒，建立城乡统一的社会保障制度。当前，要着重做好养老、医疗、最低生活保障三个方面的工作。首先，将失地农民户口进行农转非，消除建立城乡统一的社会保障体系的壁垒，实现与城镇社保的对接。失地农民农转非
后，应享受与其他城镇居民一样的市民待遇。第二，多渠道筹集社会保障资金。鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在的一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，建立基本医疗保险和养老保险。同时，按失地农民的实际社会安置成本，从土地出让纯收益中按一定比例分别切出一块，支持建立失地农民的社会保障。第三，区别对待，逐步实行养老、医疗、最低生活保障制度。将失地农民中由于各种原因基本生活无法保障的人员优先纳入最低生活保障；对无法进入养老保险体系的老年失地农民直接发给农村养老保险金；对于从事二、三产业的失地农民，可参照个体、私企人员养老保险交费管理办法，建立个人养老保险，逐步纳入城镇失业保险体系；对一时无法就业的失地农民，在失业期间发放失业补偿；要引导已进入城镇从业、生活的失地农民加入城镇企业职工医疗保障体系，引导生活在农村的失地农民加入新型农村合作医疗。
改进征地补偿设计思路，建立合理的征地利益分享机制。首先，政府不能再以无偿、低价或者有条件地剥夺农民土地为代价，以牺牲农民的合法权益为代价来发展经济和推动城市化进程，不能强制性地低价征占土地，要严格依法行政，遵守法定的补偿标准和征地程序。第二，实行“同地同价”，逐步提高用地补偿标准。现行土地货币补偿安置办法，无法保障对失地农民的合理补偿。在我国土地实行严格的用途管制、农业比较效益低的情况下，农用地内部市场价格偏低，因此，不能完全按照农用地内部市场价格确定征地补偿费用。要把失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用纳入征地补偿费用，确定的补偿费用应与土地市场价格大体相当。同时，要增加政策的透明度和公平性，有效行使公众监管职能，加强补偿安置、征地补偿费等分配使用和管理监督，保证征地管理费足额发放，杜绝各种非法截留现象的发生，以充分保护失地农民的合法权益不受侵害。
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