第2章中国生育政策的演变历程由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“中国生育政策演变”。
第2章中国生育政策的演变历程 2.1鼓励生育政策阶段（1949-1953）
1949年新中国成立之后，我国不精确的人口统计数据为4～5亿人，当时还没有提出一项明确的生育政策，人口发展处于盲目的自发和无计划状态，出生率一直保持在很高的水平。在保护妇女身心健康的口号下，国家卫生部门于1950年4月和1952年分别发布了“禁止非法打胎”的规定和严格限制节育及人工流产的规定[7]。不仅国内限制销售计生药具，并且禁止从国外进口此类药物。这些规定的出发点虽然是保护妇女身心健康，但在客观上却起到鼓励生育的作用，这些有关规定使本来想要节育的妇女失去了节育的可能性。同时，一方面，由于人口快速增长对社会经济的影响具有滞后效应，其作用并不能及时反映出来。另一方面，由于革命的胜利，解放了社会生产力，大批失业人口纷纷就业，在极短的时间内就解决了141.5万的城市失业人口，这使得政府部门认为人口众多带来的问题并不是那么难解决的事情。另外还有中华民族传承下来的多子多福的观念，以及新时期的人多好办事等传统观念相互影响，相互依存，促使人们认为人口众多是一件极好的事情。毛泽东在《唯心历史观的破产》这篇文章也提到，“中国人口众多是一件极大的好事”[8]。这句话让人们都以为毛泽东是鼓励生育、多增人口的。毛泽东进一步指出“再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产，”在当时国际政治环境下，中国政府被迫采取一边倒的政策，对苏联学术界的人口理论、政府的人口政策导向也全盘移植过来，而不顾中苏两国国情的显著差异，把对学习苏联的态度，提升为政治态度来对待。
于是，苏联鼓励人口增长，奖励多子女母亲的政策和做法，得到了中国政务院卫生部的全力支持并广为舆论传播[9]。新中国的成立使我国社会秩序日趋安定，工业和农业生产得到了迅速的发展。人民的物质生活得到了很大的改善，从而为我国人口的生育提供了良好的物质和生活环境以及社会环境。从1950年至1953年，我国净增人口三千四百多万，形成了第一个人口增长高峰期。从50年代后期起，虽然一些有远见的人已经开始意识到了人口带来的压力和负担，提出了进行人口控制的倡议，1
中央政府也允许有条件的采取人工流产和使用避孕药具，但这时候人们对人口问题的认识并不一致，也未能形成政府的一贯指导思想。2.2政策转变酝酿阶段（1953-1959）
1953年，我国进行了第一次人口普查，总人口突破6亿大关，人口自然增长率高达23‰。由于人口数量增加过快，青少年升学和城市住房问题开始紧张，妇女避孕节育的要求更加强烈。猛然增加的人口与自然资源、环境资源形成了尖锐的矛盾。对此，党和国家领导人毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平等同志都先后
在不同场合发表了关于实行计划生育的观点。1954年5月，邓颖超同志就部分妇女的避孕要求写信给任副总理的邓小平同志，邓小平阅后批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的”，并要求采取一些有效措施来解决这个问题[10]。1954年12月，由于党内外对节育问题方面的议论较多，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题的座谈会。在广泛听取各方面的意见后，他代表党中央明确指出：“党是赞成节育的”，“说节育不人道，这不对”，“如果不节育”，人口“增加还要快”，“人口增加后有没有困难？有困难，困难很多，父母、家庭、小孩子本身都困难，社会和国家也困难”[11]。
1956年底在党的“八大”会议上，周恩来在代表中国政府所做的《关于发展国民经济第二个五年计划的建议的报告》中提出:“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制”[12]。这是我国控制人口的思想首次正式以政府文件的形式公布于众。与此同时，社会各界人士，如邵力子、马寅初等也以不同方式陈述了自己关于节制生育的思想。从节制生育思想的提出到逐步传播，是在不断与鼓励生育思想的矛盾斗争中开展的，同时为我国制定限制人口增长的生育政策奠定了思想和理论的基础。然而，在1957年，中国节制生育政策向前发展的脚步由于反右派斗争而停滞不前了。一些主张制定和落实生育政策的学者被打成右派分子，原本是积极思想的控制人口增长的主张成了反党反社会主义的右派言论。1959年，各种宣传节育思想的文章与活动都消失了。关于人口政策方面的工作一时陷于僵硬状态，既没有任何正式 2
文件说明提倡节育是错误的，国家政府也没有出台任何新政策鼓励人们生育。
2.3实施限制生育政策阶段（1959-1969）
1959～1961年，我国国民经济发生严重困难，把人口增长过快问题再次提到人们的面前。因而，1962年12月以中共中央和国务院的名义发出了正式文件《关于认真提倡计划生育的批示》，在文件中明确宣布:“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向
有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策”[13]。这样，有计划的控制人口增长首次被提到国家政策的高度。该文件明确提出要求各级党委和政府把计划生育工作列入工作日程，安排定期进行讨论和检查；有关各部门和群众团体要在党和政府的领导下，积极宣传倡导节制生育工作，做好宣传教育，通过对广大人民群众进行技术指导、供应避孕药物以及研究新的科学避孕措施等方法，积极贯彻落实节制生育政策。
1963年10月，在国务院召开的全国第二次城市工作会议上，对计划生育的有关问题进行了详细的讨论，要求中央和地方都成立计划生育委员会，具体带头做好这方面的工作。1964年国务院计划生育委员会成立，着手进行试点工作，以便取得经验，逐步推广。随即全国各地纷纷成立了计划生育工作机构，普遍开展了节制生育的实际工作。经过一段时间在城市和部分农村的试点工作，生育率有了明显的降低，1968年城市的人口出生率为20.85‰，比1963年的44.05‰降低了23.2个千分点，农村人口出生率也降低了6.48‰，由此可以看出节制生育政策是十分有效的。
控制人口增长的政策刚刚萌芽，建立起来的相关人口机构刚开始工作不久，1966年“文化大革命”的灾难又降临中国大地，计划生育机构的工作基本停顿了，人口控制工作再次被迫停顿，更谈不上采取任何控制生育的措施，我国的人口再次处于任意发展的态势。人口持续高速增长，经济面临崩溃边缘，人口问题日益突出，人口压力更加严重。60年代末期，我国总人口已突破8亿大关，比建国初期增 3
加约3亿人口，形成了我国的第一个生育高峰期，人口的年均出生率都在34‰以上，每年增加的人口在2000万左右。2.4实施计划生育政策阶段（1970-1986）
2.4.1实施宽松的计划生育政策阶段（1970-1980）
70年代初，毛泽东发出“人口非控制不行”的指示。我国政府和领导人也提出要特别注意计划生育，使人口增长与国民经济的发展相适应，把人口发展作为我国的一项重要工作需要重点研究。1973年，国务院成立了计划生育领导小组，计划生育工作机构也在各地相继成立，人口指标开始被纳入国民经济计划，计划生育工作开始在全国范围内铺陈开来。我国逐步形成了以“晚、稀、少”为中心的计划生育政策，即“鼓励男女青年晚婚晚育，鼓励夫妇拉长两胎之间的间隔，鼓励一对夫妇少生子女”，具体内容为晚婚女性为23岁，男性为25岁，一对夫妇最好生育一个孩子、最多两个，生育间隔必须在3年以上。“晚、稀、少”政策顺应了广大人民群众的意愿，尽量采取群众自愿的原则，既满足了有生育意愿妇女的生育要求，又可以让不想继续生育的妇女采取避孕措施。该政策达到了控制人口数量的目的，取得了显著的成绩。1980年，全国总和生育率由1970年的5.812下降到1980年的2.238，净增人口数由2321万降至1163万，自然增长率由2.88%大幅度下跌到1.19%[14]。城市总和生育率为1.15[15]。这表明在提倡生育一胎，允许生育二胎的生育政策下，城市地区做到了基本上只生一胎。这也从另一方面反映出该时期生育政策的可行性。
2.4.2实施严格的计划生育政策阶段（1980-1986）
十一届三中全会以来，为了和经济发展目标相适应，国务院明确提出了20世纪末力争全国总人口不超过12亿的人口总目标，以实现全国人民的物质文化生活达到小康的目标。为了实现这一目标，就必须确立与之相适应的控制人口的生育政策。1980年9月，国务院在五届全国人大三次会议政府工作报告中指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二三年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过 4
1211亿”[16]。有关方面根据1979年我国出生率、人口自然增长率、总和生育率的计算、研究和预测，我国要实现在20世纪末人口不超过12亿的目标，必须实行一对夫妇只生一个孩子的独生子女政策，才能实现该目标。
在上述背景下，1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，《公开信》指出：为了争取在20世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，中央要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，用实际行动带头响应国务院的号召，并且积极负责地、耐心细致地向广大群众进行宣传教育[16]。在《公开信》中，表明了控制我国人口增长、提倡一对夫妇只生育一个孩子的重要性和必要性，并且还对此种一对夫妇生育一个孩子的政策将来可能带来的问题做出了合理的解释，认为该政策在未来可能引起的人口老龄化和对子女的压力都能适当的解决。《公开信》的发表标志着我国独生子女人口生育政策的正式出台及全面实施。在未经试点与未考虑是否具有可行性的条件下，激进的实施尽可能的只准生育一个的生育政策，加上当时的各种社会因素，使本应下降的生育率，转变为回升的趋势。1981年和1982年，全国总和生育率分别回升2.63和2.86，第一、二个小孩出生间隔缩短为2.2年。出生率回升为20.91‰和22.61‰,农村总和生育率回升到2.93和3.20,城镇总和生育率回升到1.40和1.58。峰值生育年龄段仅3年时间就反弹为20～24岁[17]。由于没有考虑到中国的实际情况，使本来加大控制人口数量的政策，实际效果与主观愿望背道而驰。使本来已经逐步下降的生育政策又突然升高。紧缩政策使计划生育工作出现了空前的困难，群众的工作十分难解决；党和领导干部与群众的关系也越来越僵化。1984年，党中央及时地下发了《关于计划生育情况的汇报》的七号文件，以山东“开小口堵大口”的经验，即适当放宽农村群众生育第二胎的政策(开小口)，减轻计划生育工作的压力，但严防超计划的二胎和三胎及以上生育行为（堵大口），从政策高度加以完善，实践反复证明这是完全正确的[18]。开小口堵大口政策的尝试，虽然使出生率出现了一定幅度的回升，但是却在某种程度上稳定 5
了群众和干部的紧张关系，也挽回了计划生育工作的紧张局面。更为重要的是，这种开小口、堵大口的做法，比较全面而又符合实际地形成了中国特色的以计划生育为人口控制方式的经验。
2.5我国现行生育政策（1986-至今）
1986年5月中央转发了《关于“六五”期间计划生育工作情况和“七五”期间工作意见的报告》的13号文件，强调了必须严格控制人口增长的精神[19]。根据中央的文件精神，从1986年起一直到九十年代初，全国各省、市、自治区先后颁布了地方计划生育条例，基本上稳定了八十年代中期的生育波动现象。至此，我国现行的生育政策得以形成，其具体内容是：提倡晚婚晚育，少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子，国家干部、职工、城镇居民除特殊情况外一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有实际困难，可以有计划地安排间隔几年以后再生第二胎；不论哪一种情况都不能生第三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地的实际情况制定[20]。
在具体实施的过程中，我国农村人口的生育政策大致可分为三种类型。第一种类型是一对夫妇只生一个孩子，同时严格按照规定条件照顾生两个孩子，照顾生二孩的比例不超过10%，实行这一政策的是北京、上海、天津、江苏、四川五个省、市；第二种类型是照顾独女户可生两个孩子。河北、山西、辽宁、浙江、山东、河南、湖南、陕西等18个省、自治区实行这一政策；第三种类型是基本允许生两个孩子。宁夏、云南、青海、广东、海南实行这一政策[16]。从民族划分的角度看，汉族以外的55个少数民族的生育政策又大致可以分为两种类型：第一种类型是人口超过1,000万的壮族，提倡一对夫妇生育一个孩子，严格控制二胎，坚决杜绝多胎；第二种类型是人口在1,000万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生育四胎，但由于各少数民族的具体情况不同，在执行计划生育政策时，个别的也可生育四胎，甚至在人口较少的几个少数民族中不实行计划生育[21]。
2001年12月29日我国颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行)，将原有的政策性规定法律化为：“国家稳
定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务 委员会规定”[22]。
表2.1是根据有关资料整理而成的我国人口的变化情况。从表中可见，2004年底全国总人口与第四次人口普查时相比，由11.337亿人增加到13亿人，14年13零4个月共增加了1.663亿人，平均每年增加1190万人，而从1953年第一次人口普查到1990年第四次人口普查，全国人口由5.88亿增加到11.3亿，年均增加1465万人。由此可见，多年来的计划生育政策以使我国人口快速增长的势头得到有效地控制，我国人口已基本实现了从高出生、高死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的人口再生产类型的转变，总人口数量的增加趋缓。
资料来源:1.人口和计划生育常用手册(2003)第49～51页
2.2003、2004年数据来自2003年、2004年> 3.2000年总和生育率来自五普资料图2.1是根据1949年至2003年中国人口变动表绘制的走势图。
由图可以看出，1950年到1954年出生率、总和生育率处于稳步上升的趋势，我国当时正采取鼓励生育政策的时期。1959～1961年，我国国民经济发生严重困难，从图中看出，该时期无论是出生率、死亡率、自增率都急剧下降。而从1970到1980年，是我国实行“晚、稀、少”的生育政策，该时期的出生率稳中有降，恰好证明该时期的人口政策是非常适中的。1985年的时候由于我国采取了紧缩的生育政策，出生率出现了一个小高峰，到90年代才有所下降。到了90年代，由于我国采取的计划生育政策和经济水平的提高，使得出生率和死亡率均大幅度下降。
图2.1 1949年～2004年自然增长率等变化趋势
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