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关于非法行医案件司法移送机制探讨
摘要：近年来，在打击非法行医工作中施行非法行医案件行政执法与刑事司法的衔接机制的举措，对非法行医者起到了一定的震慑作用。但目前在具体处理这些案例时存在对刑事立案标准的认识上的分歧、行政执法人员收集证据的手段和措施有限、髙效衔接机制缺失、刑事处罚力度不够等问题。为进一步打击非法行医行为，笔者就目前该类案件司法移送机制作了进一步的探讨。
关键词：非法行医；行政执法；司法移送
行刑衔接，即行政执法与刑事司法的衔接机制，是指在査处涉嫌犯罪的行政违法案件过程中，各有关部门在各司其职、各负其责的前提下，相互配合、相互制约,确保依法追究涉嫌犯罪人员的刑事责任的办案协作制度⑴。根据《行政处罚法》第二十二条及2001年7月国务院颁发的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条的有关规定，卫生行政执法机关在日常监督检查中，发现非法行医行为情节严重或造成严重后果达到犯罪标准的，应当及时移交公安机关立案查处。但是，上述法律法规仅仅只是一些原则性的规定,有关移送的具体问题仍缺乏具体可操作性的规定，更由于行政执法机关和刑事司法机关各自的独立性以及各自对执法程序及执法标准的不同要求，非法行医案件行刑衔接过程中还存在一些困难和问题。
1.非法行医案件行刑衔接过程中存在的困难和问题 1.1不同部门对非法行医案件刑事立案标准的认识存在分歧
刑事法律规定具有原则性和概括性的特点，致使卫生行政机关和刑事司法机关对非法行医案件刑事立案标准的认识存在分歧，影响了对非法行医行为的打击力度和査处效率。例如，有些案件卫生行政机关认为已经达到了移送标准,接受移送的公安机关却不认为构成犯罪，移送案件被公安机关退回。有些案件虽然性质严重,在当地影响较大，但卫生行政机关又认为未达到案件移送标准。2008年最高人民法院出台了《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的司法解释，对非法行医案件的立案标准在一定程度上予以明确，有助于行政执法机关和刑事司法机关在执法和司法实践中理解把握。但该解释依然存在一定的不足之处，如第二条对非法行医罪中“情节严重”的解释分为五种情形。其中“一般功能障碍”、“造成„威胁”、“足以„的”的表述还是比较概括，对此类案件卫生行政机关和刑事司法机关在行刑衔接时依然有可能存在分歧。司法解释规定的第四种情形比较明确，明确了非法行医行为属于行政违法和刑事犯罪的界限。实践中，以“情节严重”移送刑事司法的非法行医案件，绝大多数都是“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后,再次非法行医的”之情形。
1.2行政执法人员收集证据的手段和措施有限
第一，相对于刑事司法人员，行政执法人员证据意识较为薄弱。刑事诉讼,证据为王，对证据收集程序的合法性、证据内容的充分性以及证据形式完备性都有着严格的要求。但行政执法对证据的要求不同于刑事诉讼，因此行政执法人员的证据意识也相对淡薄,造成证据收集不充分,或是证据收集不够全面,或是证据收集程序不合法、证据形式存在瑕疵。第二，根据相关的规定,行政执法人员虽然有一定的取证权力，但收集证据的手段和措施都很有限。实践中有些证据的收集,需要借助刑事司法机关的介入,否则，使得一些本来应该取得的证据随着时间的推移而改变或灭失，造成取证困难或取证不能，导致本来可以移送刑事司法的非法行医案件因证据原因不能移送，或者即使成功移送,但最终还是因为证据不足而不能追究非法行医者的刑事责任。1.3缺乏高效运行的行刑衔接机制
一是大多数非法行医案件的行刑衔接还是通过卫生行政执法机关与刑事司法机关的个别协调沟通，没有建立起覆盖所有行政执法机关、统一高效的衔接工作机制。二是行政执法机关和刑事司法机关之间的信息不够通畅，没有常规的信息交换机制或信息共享平台，各机关之间的信息沟通滞后。如公安机关缺乏发现、受理涉嫌犯罪信息的畅通渠道，主要通过卫生行政执法部门主动抄送《行政处罚决定书》和《涉嫌犯罪案件移送书》后才介入案件,不能发挥其在调查取证方面的优势,也不能随时随地给予行政机关有关的法律指导，以致时过境迁，追究刑事犯罪的难度加大。三是没有具体可操作性的制度保障。不同的刑事司法机关对司法移送的程序理解不同，造成卫生行政执法机关移送案件复杂化和困难化。现有的国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》还是过于原则和概括，需要在实践中对行刑衔接的过程和步骤进一步细化。1.4 刑事处罚力度不够
卫生部门对非法行医者的违法行为进行打击，主要是从行医者本身的资格或机构的资质上开展打击，而只对其行医器具（如药品、器械等）和场所进行没收、查封或行政（经济）处罚，效果并不明显（且法律法规的裁量过轻），往往是“打而不死”，对非法行医者没有威慑力。《刑法》第336条规定，未取得医师执业资格非法行医的或造成严重后果的，可判3～10年有期徒刑。但事实上只要不出现医死人或医疗伤害事故，公安部门一般不介入或不受理此类案件。对无证非法行医的行为，即使移送到刑事司法机关，法院的判处绝大部分是罚金，极少数为缓刑，而很少有拘役等更有威慑力的措施。在笔者近几年的工作中，移送到公安机关的非法行医案件共有26例，其中仅3例被法院判处半年或一年的缓刑，其他均只判处了一万元左右罚金。这对非法行医者来说，违法成本低廉，在利益的驱动下，他们往往会继续非法行医。所以，打“医”必须要打“人”。据2008年4月28日《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件应用法律若干问题的解释》规定，对非法行医被卫生行政处罚2次以上再次非法行医的，由公安部门依法查处（不需要作第3次卫生行政处罚，由公安部门直接处以行政拘留）。在实际工作中，公安机关应积极予以落实。
2.非法行医案件行刑衔接实践过程中的经验做法
笔者参阅其他地市区卫生行政机关成功的行刑衔接案例，结合自己的工作实践，总结出一些值得借鉴的经验做法。
2.1 行政执法机关和刑事司法机关建立完善长效的联席会议制度。通过联席会
议制度，一是可以采用签订协议等形式，对非法行医案件刑事立案标准中尚存的分歧之处达成共识，制定犯罪案件移送标准，避免因行政执法机关和刑事司法机关的认识不同使非法行医的行为人逃脱法律的制裁。二是可以就行刑衔接具体的程序和内容作更加明确的规定，使行政执法人员和刑事司法人员在办理具体案件时有据可循。三是行政执法机关和刑事司法机关之间可以定期进行信息通报或建立信息共享平台，使刑事司法机关及早掌握行政执法机关需要移送案件的相关信息，有效提高行刑衔接的效率。四是可以对行刑衔接中出现的问题或重大、疑难、复杂案件，及时进行商讨,提出解决办法或达成一致意见。2.2
加大案件移送后跟进力度，对所有移送案件要做到件件有跟进，案案有结果，需加强跟踪了解最好建立反馈机制，对于长时间未有处理结果及反馈信息的移送案件，要主动与公安和司法机关沟通了解情况，并做好相关备份，避免部分移送案件成为“死案”。
2.3
借助联席会议制度，加强与司法机关的沟通联系，有问题主动请示汇报，可以采纳案件移送时先由检察院提前预审机制，提高案件的移送成功率，规避执法中存在的风险。
2.4
建立《非法行医黑名单》查询系统，此项系统的建立，可有效提高对非法行医涉嫌犯罪案件的查办力度，特备对非法行医者的数据情况的掌握，以及涉嫌犯罪案件移送工作起到了至关重要的作用。
2.5
对于被刑事处罚（缓刑或罚金）结束后继续非法行医者，加重处罚力度，建议由公安机关直接处行政拘留，且在量刑时按情节严重处，加大对该类非法行医者的打击力度。
非法行医低成本，利益高,非法行医行为人通常是一犯再犯。完善非法行医案件行刑衔接机制，发挥刑罚对非法行医者的威慑力，加大非法行医行为人的违法成本,有利于遏制、减少非法行医的违法犯罪。
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