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谈高速公路突发事件应急机制建设
：高速公路突发事件是指包括自然灾害、交通事故、治安刑事案件、恐怖事件、群体性事件、公共卫
生事件等影响高速公路网正常遥作的事件。近年来，高速公路突发事件发生的数量逐年上升。危害性也愈来愈
严重。高速公路突发事件具有发生的不确定性。处置的高难度性，后果的广泛社会性等特点。美国高速公路突
发事故应急系统为我们处置高速公路突发事件提供了有益的借鉴。在建立我国高速公路突发事件应急机制过
程中，指挥体系应强调全局性和延续性；训练体系应强调前瞻性和群众性；媒体政策应强调危机公关性：应急的后处理应强调回顾与总结。
一、问题的提出
自“非典”事件以来，突发事件应急机制建设问
题在国内得到了前所未有的重视。国家先后出台了
一系列的法规，各级政府、各个部门也纷纷建立各项
预案。2005年7月22日至23日，国务院在北京召开全
国应急管理工作会议，提出要进一步建立健全社会
预警体系和应急机制，提高政府应对突发事件的能
力。2005年8月16日。浙江省公安厅领导张景华同志
在全省应急管理工作会议上强调要进一步健全应急
工作运行机制。推动全省公安机关应急管理工作上
新台阶。《突发事件与紧急状态处置法(草案)》也已
列入十届全国人大常委会的立法规划。
本文研究的高速公路突发事件是指包括自然灾
害、交通事故、治安刑事案件、恐怖事件、群体性事
件、公共卫生事件等影响高速公路网正常运作的事
件。它可以发生在高速公路内，也可以发生在高速公
路外。但其结果都对高速公路网的正常运行产生大
小不等的影响，甚至造成高速公路网的瘫痪。近年
来，高速公路突发事件发生的数量逐年上升，危害性
也愈来愈严重。以浙江省高速公路为例。仅交通事故
一项，2004年共发生立案事故1550起。造成472人死
亡，1532人受伤，直接经济损失七千余万元。在高速
公路迅猛发展的今天，如何借助组织管理学的科学
理论，吸取前车之鉴，并充分学习国外突发事件处置
实践经验，深入思考高速公路突发事件应急体系建
设问题具有重要的现实意义。
二、高速公路突发事件的特点
(一)发生的不确定性。虽然部分突发事件有发
生征兆或预告，但是确切发生的时间、地点是无法预
见的。突发事件发生后。很难根据以往的经验判断其
发展轨迹。最初仅仅是高速公路上一起普通的交通
事故，最后却有可能导致高速公路沿线近百万居民
无饮用水可喝。这就是其中的“连锁反应”和“放大效
应”。
(二)处置的高难度性。高速公路确保车辆高速
运行的全封闭硬隔离设计，在发生突发事件后，往往
使得救援力量无法或不能及时到达现场。到现场后，又往往局限于地形环境因素，大型设备施展空间有
限，不能充分发挥作用。由于路面车辆行驶的高速
性，还使得高速公路突发事件的处置过程存在极大的危险性。
(三)后果的广泛社会性。高速公路在人们生产
生活审静重要地绞决定了高速公路突发事件对社会的重大影响。以浙江为例，高速公路附近居住人口密
集，一旦高速公路突发事件发生。影响面会迅速扩
大，产生“涟漪”效应。曾有一位交通管理资深人士用
“半天论”来描述浙江高速公路突发事件的后果，即
高速公路关闭两小时，周边国、省道开始瘫痪；高速
公路关闭四小时，相连城市交通陷入混乱；高速公路
关闭六小时。全省交通网进入危机状态。
值得注意的是，近年来．高速公路突发事件越来
越受到政府高层及媒体的关注。管理者所采取的方法
与措施，往往涉及自身形象的建设。虽然我们无法准确
预测或阻止高速公路突发事件的发生。但是有效的管
理体系将会提高我们的应对能力，从而减小突发事件
带来的负效应。保障高速公路的平安和谐。
三、国外先进管理模式的借鉴：美国高速公路突
发事故应急系统
2003年2月28日．美国总统发布了第5号国土安
全总统令，要求国土安全部部长建立国家事故管理
系统。美国国土安全部于2004年3月1日颁布了《美国
息管理、技术支持、系统管理与维护(见下表)。其中
指挥与管理和预备最为成熟，高速公路突发事件应
急处理机制是其中的一个组成部分。
上述突发事件应急机制从事前、事中和事后涵
盖了系统的处置方式．从战略的角度规划整个事故
处理过程，这当中也包括高速公路突发事件应急系
统。从表中可以看出美国的高速公路应急机制有如
下两个显著的特点：
一、灵活性。美国国家事故管理系统的一贯性、灵活性体现在各级政府与私人团体可以在国家框架
范围内进行调整，无论事故的原因、大小、地点、复杂
程度．使各方能在国内事故管理时有效合作；灵活性
还适用于事故管理的各阶段：预防、预备、响应恢复
和减灾各阶段。
二、标准化。美国国家事故管理系统规定了标准
化的组织结构，如事故指挥系统、多机构协调系统和
公共信息系统。以及为了增强各辖区、单位和区域之
间合作的方法、程序和系统，包括：培训、资源管理、人员资质证明、设备性能证明、通讯号信息管理、技
国家事故管理系统》。美国国家事故管理系统由六大术支持和系统的持续改进。
部分组成，即指挥与管理、预备、资源管理、通讯和信
四、建立我国高速公路突发事件应急机制的建议 美国的高速公路应急机制无疑是先进的。值得
我们借鉴。从我国目前的高速公路突发事件危机处
理系统看，虽然高速公路发展很快，但投资主体和管
理体制各异，高速公路的管理权限主要分布在各市、地一级，尚未形成统一的高速公路网络系统。这种情
况导致了在高速公路突发事件出现的时候，普通的还可以应付，涉及面广的诸如危机事件就很难适应
了。在浙江嘉兴“5·12”特大交通事故的处置过程中
就暴露出这个问题，单个部门、行业的应急机制已根
本无法满足应急需求。为此，应本着未雨绸缪的原
则，从长远的角度出发，借鉴发达国家的先进经验，结合国情来建立我国高速公路突发事件危机处理系
统。
浙江省高速公路管理于1992年起步，经过十余
年的摸索，已经积累了一定的管理经验。特别是高速
交警部门制定了各种交通管理预案。在预防高速公
路突发事件发生及对突发事件正确处置中发挥了重
要的作用。
(一)应急机制中的指挥体系层面：强调全局性
和延续性。通过再统一和整合，建立政府主导，以高
速交警为主，相关应急部门为辅，以“统一接警，统一
处警，资源共享，统一指挥，联合行动”为处置原则的全省高速公路突发事件应急指挥的大平台，实现跨
部门、跨行业之间的统一指挥协调。一方面，要将高
速交警的指挥中心建设成能满足政府需求的高速公
路应急中心。把高速公路已经建设使用的路面监控
视频、道路流量感应、气象监测学信息、收费车道抓
拍系统与公安、交通部门信息进行集成，使所有高速
公路相关部门实现真正意义上的信息共享，为最优
配置资源创造条件。另一方面，要统一报警号码。早
在1999年，浙江省高速公路交警部门率先开通了
“96122”高速公路报警特别服务电话，将各市地高速
公路交警部门不同的接警电话统一为一个号码。极
大地方便了群众。然而，随着高速公路的迅猛发展，高速公路交通参与者的诉求已远远超出了交警部门
所能提供的服务．还有的大量非警务求助未在第一
时间得到反应。如果将全省高速公路各类不同的社
会服务号码，如交警96122报警，医疗122急救，高速
路政、高速拯救、业主管理处指挥中心、FM93电台交 通信息导航等等，统一到一个应急号码上来，势必会 极大地提高救援的效率和准确性。鉴于高速交警的 工作性质、特点以及在处置高速公路突发事件中主 力军的地位，笔者认为统一到“96122”更为有利。日 后，高速公路的应急系统将作为一个成熟的子系统 切入全省社会突发事件的应急系统中去。此即为整 个应急系统的延续性。(二)应急机制中的训练体系：强调前瞻性和群 众性。1989年．美国旧金山举行了一次上千人参加的 地震灾后反应演习，在演习的六个星期后，即发生了 著名的旧金山大地震。正是得益于这场演习，使得当 时救灾和医疗抢险非常及时。大大减少了损失。因 此，在应急系统中开展训练非常重要，它能对整个应 急机制进行时间检验，发现和弥补机制中不完善的 地方。其次，它可以提高参与者的应急能力，提高应 急素质。通过演习，还可以增加群众的突发事件意 识，增强应变能力和心理承受力，面对突发事件发生 懂得如何自救和逃生。浙江高速交警每年联合相关 部门开展各类突发事件处置的模拟演习，在一定程 度上提高了突发事件应急能力。
(三)应急机制中的媒体政策：强调危机公关性。
突发事件对政府相关部门的危机攻关能力提出了新 的考验。首先．在日常基础工作中，要注意培养与媒 体、记者的良好感情，确定一批覆盖面广、群众信任 度高的传媒及政治素质好、对公安工作了解比较全 面的记者群．有目的地选择信息传播渠道，经常性地 开展宣传合作．提高双方的信任度，实现良性互动。其次，当突发事件发生后，要尽快争取舆论主动权。浙江高速交警总队已于2005年上半年建立了新闻发 言人制度．并确立了新闻发言人。作为新闻发言人传 递信息要准确，始终保持一个权威的声音。要尽可能 多地掌握信息。并明确那些信息需何种方式来表达。新闻发言人在向媒体发布信息时，一定要与单位内 部各方面及时沟通信息，保证信息的连续与一致。新 闻发言人还应有目的地选择信息源和信息传播渠
道．可以有效地控制舆论导向。防止少数的记者为抢 新闻而发表不利于事件处置的新闻消息。最后，当突 发事件处置结束后，还要借助媒体开展针对性的自 我形象宣传活动。
(四)应急机制中的后处理：强调回顾与总结。应
急机制中的后处理是以突发事件中的危险转化为机 遇为最终目标的。美国危机管理专家诺蔓·R说过“发 现、培育、收获潜在的成功机会，就是突发事件管理 的精髓”。美国高速公路曾经发生这样的事故：一辆
装载蜜蜂的货车翻车．结果蜜蜂长期不散，导致高速 公路被迫关闭。事后，美国高速公路安全局就此总结 了经验与教训。并在应急教材中专门增添了“如何应 对动物运输车辆突发事故”的一章。类似的，在浙江 省同三高速公路与上三高速公路相联的交通枢纽 处．开通伊始，由于设计时交通安全诱导方面考虑不 足，且道路线形又与驾驶人驾驶心理惯性不一致，很 多车辆走错方向，2002年就因此发生了一起6人死亡 的特大交通事故。事故发生后，交警迅速采取行动，
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