公共财政：剑指改革“深水区”讲解由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“中国改革深水区”。
公共财政：剑指改革“深水区”
■政府正致力于由“非公共性”向“公共性”的财政运行格局的转换
■今后财政体制改革要减少用于政府自身的支出,改革的主体要先革自己的命
■坚决退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，让财政腾出手来专注于公共性支出
■公共财政要求以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范公共选择作为决策机制
访谈嘉宾：
财政部财政科学研究所所长
贾 康 研究员
中共中央党校研究室副主任
周天勇 教授
中国政法大学宪政研究所所长
蔡定剑 教授
首都经济贸易大学财政税务学院院长 赵 仑 教授
3月18日，温家宝总理在会见中外记者时掷地有声地说道，“在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”。经过30年的改革，让公共财政的阳光照耀每一个人，不但成为时代和人民的呼唤，也成为政府推进行政管理体制改革的重大选项。如果说转变政府职能是建设服务型政府的核心，那么财政体制改革就是核心的核心。中国总理的承诺直指的已是改革的“深水区”。
公共性：政府直面社会公共需要
正如总理所言，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。社会各阶层的利益诉求和表达都会集中反映在国家公共财政这块蛋糕的分配中。只有财政蛋糕做大后，建设服务型政府的政治意愿才有可能实现。毕竟，为世界上五分之一的人提供基本公共服务，是一个前所未有的挑战。
公共财力不断增长，是政府履行职能的物质基础。2003年至2007年，5年间中国财政收入大幅度增长，政府的财政蛋糕逐渐做大。2003年中国财政收入首度突破2万亿元，2005年突破3万亿元，2006年接近4万亿元，2007年突破5万亿元大关，达到51304.03亿元。2007年，我国财政收入占GDP的比重突破20%，财政收入占GDP的比重比上年的18.79%提高了约1.89个百分点。财政部财政科学研究所所长贾康研究员对记者表示，近几年财政收入增幅连续保持在20%以上，约为GDP增幅的2倍，2008年财政收入增幅仍有望保持在20%以上。
对于公共财政，贾康解释道，其关键的内在导向就是强调财政的公共性。公共财政的特征是以满足社会公共需要作为财政分配主要的目标和财政工作的重心。
“公共性”——即满足社会公共需要。其实，从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起，政府就在致力于由“非公共性”向“公共性”的财政运行格局的转换。近年，中央政府民生财政投入力度持续加大。进入2008年，浙江省提出，新增财政收入的三分之二“投向民生”；上海市明确提出，公共财政支出安排应本着“先用于民生改善”的原则。种种现象表明，政府的确越来越注重公共财政的公共性。
尽管如此，中共中央党校研究室副主任周天勇教授依然认为，当前财政体制改革的难度很大。他表示，这些年来，改革基本是在做增量的文章，也就是说，在每年新增的财政收入中，尽可能增加农村和落后地区的教育、卫生、医疗、文化和科技等支出。今后的改革肯定要触及存量，即改变原有的支出结构，大幅度增加直接用于公共服务的支出，相应减少用于政府自身的支出。
不难想见，这一伤筋动骨的改革将会遭遇多大阻力。实施这一改革的主体，首先就要革自己的命，就要减少自身的支出。有学者估算过，2003年我国的党政公务支出，如果加上财政预算外的全部支出，大约占政府收入的37%，而这一数据在2007年的保守估计约为30%左右。西方发达国家中，行政公务支出最高的美国只有15%，最低的日本则只有2%多一点儿。
被用作预算外行政开支的这部分钱，无法被认定用于支持公共财政的公共性目标。“今年全国两会上，温家宝总理所作的政府工作报告中说，2007年全国财政收入5.13万亿元，但实际上全国去年大约收了4.8万亿元的税、1.2万亿元的卖地收入、1.6万亿元的收费罚款，加上彩票收入、社保基金及烟草税等，总数大约为9万亿元”，按照周天勇的推算，去年约有3.9万亿元财政收入没有进入全国人大的监督视线。除去预算外行政开支，这笔巨款的另一部分可能被用作了建设投资。因为它没有进入国库，财政部没法对它进行统筹，自然也无法保证其为公共性目标服务。
非盈利性：财政退出竞争性领域
在公共财政的视野下，财政支出应该有“保”有“压”。“保”是指确保新增财力全部或绝大部分投向教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等基本公共服务领域。“压”是指坚决退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，让财政腾出手来专注于公共性支出，从而补足长期处于“缺位”状态的基本公共产品和公共服务。
在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是也不能是取得相应的盈利，其只能以追求公共利益为己任。财政作为政府宏观调控的综合部门，在市场经济体制下，将逐步退出竞争性领域，不再充当资源配置的主体，而是全面进入为弥补市场失灵的非盈利性的以及为市场和社会提供公共服务的活动，这是建立公共财政的基本思路。
首都经济贸易大学财政税务学院院长赵仑教授就此表示，要想最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化需要，关键是有效地配置有限的资源和财富。市场理应成为资源配置的基础，但是，市场活动中形成的资源配置也存在失灵的区域，而跟市场失灵相对应的政府的职责，就是提供那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。公共财政满足社会公共需要的基本方式，就是提供这些公共产品和公共服务。这种政府和市场互补的关系，有利于社会总体效益的最大化。
对于记者关于政府需要提供哪些公共产品和服务的提问，赵仑解释道，首先，公共产品和公共服务是能够为民众共享的，比如环境改善了，水和空气净化了，大家都可以享用；其次，公共产品和公共服务可以被民众均等地享用；最后，这种公共产品和公共服务的供给是非盈利性的，民众可以“搭便车”，不交钱也可以享受到好处，这是市场中的其他主体所不可能提供的。总之，不能由市场有效提供的这种公共产品和公共服务，就必然需要政府来提供。
2008年，我国公共财政支出更加倾向民生领域，中央财政安排的民生支出超过11974亿元，比上年增加2567亿元。对此，赵仑分析认为，政府理应承担起那些具有明显正外部效应的民生责任，如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、养老保障、劳动就业和生态环境保护等。一个人受到良好的教育，受益的不仅是其本人，而且整个国家和民族也随之受益。另一方面,社会成员之间的禀赋能力差异和获取的发展机会大不相同。在收入分配上进行调节，避免社会成员间贫富差异过分拉大，纠正负的外部效应，避免动荡、维护社会稳定是政府的应尽职责。我们追求的是全体社会成员福利的最大化，追求的是全体社会成员大致均等地享受民生。国民收入分配愈是均等，社会经济福利就愈大。因此,要增加经济福利,在生产方面增大国民收入总量,在分配方面消除国民收入分配的不均等。
法制性：预算制度尚需权力制衡
公共财政是建设法治政府的当务之急，而公共财政的核心是代议机关掌握国家的预算权。公共财政理应有公共预算，但是，如果因为公共财政的“公共性”要求，认为公共预算就是把预算更多地投入公共服务方面，那就难免武断和片面了。“公共预算是预算性质的公共性，不仅预算用于公共服务，更重要的是预算决策过程是公共的，即民主的、公众参与的和透明的过程”，中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授如是说。
在蔡定剑看来，公共预算有利于政府管事、管钱，依法治权最重要的就是依法治钱；公共预算有利于有效预防腐败；公共预算有利于明晰公民和政府之间的权利义务关系，让官员知道政府是纳税人出钱养的，增强官员责任和服务意识。
去年年末，财政部部长谢旭人在部署2008年财政工作时表示，要进一步深化预算制度改革，强化财政预算管理，这番讲话可以视为改革预算体制的明确信号。
周天勇评价道，近几年的财政预算体制改革，如政府统一采购、国库集中支付、绩效预算等，总的来说，成绩很大，但问题尚存。这些问题可以集中概括为九大方面：第一，政府各种收入没有完全纳入财政预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外；第二，现行财政的生产建设和吃饭养人特征较为明显，还不是一个完全的公共服务型财政；第三，行政、执法和司法的事业化和收费化；第四，财政收支不透明、不公开，没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制；第五，财政显性、隐性或债务率较高，2004年全部财政和非财政但需要国家最后承担的债务，高达16.4万亿元，处于高风险状态；第六，批租式卖地财政；第七，建设项目混入经常性预算；第八，中央与地方间收入和支出关系不顺；第九，现行税制的不合理导致地区发展不平衡。
针对财政预算体制存在的上述问题，周天勇不久前向全国人大提交了一份关于财政预算体制改革的研究报告。在这份长达6万多字的报告中，周天勇提出了统一财政预算；一些部门的收支两条线改为拨款；调整财政支出结构；政府向同级人大进行财务报告；改革税费制度，以利创业和就业；改革土地批租制度；划清中央与地方各自的事务、收入和支出；科学、公开和公正地进行转移支付；成立总理预算办公室等九项建议。
体制内部的权力制衡是法制化的必然要求。作为公共财政坚定的阐释者和呼吁者，贾康始终强调公共预算要实现编制、执行、监督的分离。他认为，在公共财政的框架里，既然提供公共产品，就必须相应地构建一个决策机制。公共财政的基本特征之一，就是它要求以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。
通过观察和研究，贾康发现，美国人之所以能做到严格按照预算安排执行，是因为他们的预算管理运行没有随意改变的空间。首先有一个权力制衡的框架，预算编制、执行、监督各管各的事，互相监督，谁都不能偏离。如果执行过程中确实需要修正预算，那就必须按照法律规定启动修正程序。虽然他们同样存在“急事急办，特事特办”的情况，但一旦确定下来，执行环节的官员就没有变动空间。
预算经过立法机构审批通过，就开始具有法律效力，要按照审批的预算来执行，且执行的过程必须非常严格。严格执行是现代意义的预算管理的一个基本要求。如果这个预算执行上是很随意、很有弹性的，那前面所有的工作精力基本上就白投入了。“买棺材的钱不能买药，打酱油的钱不能打醋”，贾康认为预算若不被严格执行，那么它发生的种种扭曲会背离原来确定的政府活动的范围和方向，背离公众意愿、政策意图的事情就变成了不可控的，变成了公共权力最后会局部化到部门、局部化到权力环节、局部化到操作者，就很可能使公共权力变成一种不受制约的变相的私权，背弃公共利益。
这种权力制衡的规范公共选择，实际上是“政治文明”包含的一个基本的路径。我们现在也要一步一步地向着法治化、民主化目标接近，这可能是公共财政最深刻、内涵最复杂的一个内容。
对于权力制衡，周天勇提到，我国于1994年3月通过的《预算法》，随着公共财政预算体制改革的推出，一些与公共财政预算不相适应的地方日益显露出来，因而必须按照权力制衡的原则进行修订和调整。着眼于我们当前的情况，周天勇认为，我国就存在财政部门随便调整预算的问题，说到底是预算缺乏一个科学的制衡，一是人大代表不是常任制，缺乏具备专业知识的人大代表；二是中央政府编制预算和执行没有分开，政府内部不能监督，社会更无法监督。
当然，《预算法》的修订和调整还必须遵从公开、透明的原则。
贾康的观点是，公共财政既然是“公共的”，那就必须以“公开性”作为预算管理运行的第一要义，就是要保证公众知情权的实现，知道政府理财方面的信息，而且能让公众的意愿传达到政府理财部门和立法部门，最后形成财政预算和具有法律效率的执行文件。公开性确立之后，接下来就是一个透明度问题。理财部门必须最大限度地公开信息，让公众充分了解相关信息后发表意见、提出建议，然后才能通过制度安排，形成可执行的方案。
这种现代意义的公共预算，作为一种基本管理制度，其基本原则必须得到彻底贯彻，才不会发生严重扭曲的情况。而公共财政，必然是一个由粗到细的动态发展过程，我们现在还没有人有能力提出一个中国公共财政的具体的无所不包的细致蓝图。没有这样一个很清晰的设计图纸，我们只能在中国进一步改革当中由粗到细地发展它、完善它。
最后，贾康提醒，财政体制改革还需要进行一系列外部的配套改革，如行政体制、市场制度、财产制度的改革等。中国的改革走到现在，牵一发而动全身，政府的理财系统和其他方面有着千丝万缕的联系，如果没有相应的配套改革，就会流于表面。经过30年“先易后难”的改革，中国现在推行任何一项改革都会触动既得利益，因此特别需要解决好配套改革问题。
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